内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区石油天然气管道保护办法的通知

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论饭店的安全保障义务

郭国会


我国作为一个旅游大国，饭店住宿服务及与之相联系的其他服务消费在我国国民经济中占有相当的比重。然而，与此相关的法律规定，尤其是有关饭店对住店客人人身安全的保护规定还比较缺乏。我国有关住店客人安全保障义务的立法较为分散，散见于一些法律、行政法规和司法解释中。
立法的原则性规定如《中华人民共和国合同法》第60条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”第122条规定：“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。”此外，合同法还规定，合同中免除造成对方人身伤害或者因故意或重大过失造成对方财产损失的条款无效。《消费者权益保护法》第7条规定：“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务符合保障人身、财产安全不受损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。”第18条规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。”
对安全保障义务最直接的规定体现在《最高人民法院关于审理侵权人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第6条的规定中，即“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织,未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害,赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的,人民法院应予以支持。因第三人侵权导致损害结果发生的,由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的,应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。安全保障义务人承担责任后,可以向第三人追偿。赔偿权利人起诉安全保障义务人的,应当将第三人作为共同被告,但第三人不能确定的除外。”
一、饭店安全保障义务的性质
1.法定义务为原则约定义务为例外
饭店安全保障义务的目的在于避免住店客人的人身、财产遭受损害，故安全保障义务也可以理解为避免他人遭受损害的义务。“一般说来，避免损害的义务通常以加害人和受害人或危险源之间的近因关系为前提。两者都会引起责任，责任进而导致介入的义务。类似的安全（保障）义务也产生于那些自愿对他人负责的个人或组织，包括无合同基础而承担责任的情况。”尽管理论上可以将饭店对住店客人的安全保障义务解释为合同法中的附随义务，但合同附随义务具有地位的附随性，内容的不确定性等局限性，对保护处于弱势地位的住店客人显然不利。在考虑对住店客人的保护时，应以社会为本位，以实质正义为理念，维护社会利益，故而应当强化饭店的义务，使其上升到一般义务的地位，使这种安全保障义务成为一项法定的强制性义务。况且从我国立法实践来看，法律、法规及司法解释或直接，或间接地规定了各种情况下饭店应承担的安全保障义务，这种义务是法律综合考虑了在调整饭店经营活动的程序中设立这种义务的社会经济价值及道德需要后，依据诚信及公平原则所确立的。因此，将饭店对住店客人安全保障义务原则上确定为法定义务比较妥当，这样也符合我国现行法律法规及司法解释所建立起来的模式。
饭店安全保障义务的性质以法定义务为原则，并不排除在特别情况下也具有约定义务的性质。这些特别情况包括：（1）当事人之间约定的安全保障义务高于法律规定的要求；（2）经营者单方承诺的安全保障义务高于法律规定的要求，相对人默示方式接受这种承诺。在上述两种情况下，当事人之间的相关纠纷可以按照其约定或者单方承诺处理，安全保障义务因而具有了约定义务的性质。
2.积极作为义务为原则消极不作为义务为例外
安全保障义务作为一种法定的义务，饭店必须履行。这一义务要求饭店为积极的作为，保障消费者的人身或财产安全。只有在特别条件下，安全保障义务才可能表现为消极不作为义务。饭店的消极不作为往往构成对其安全保障义务的违反。例如，饭店不采用符合安全规范要求的设施或设备、不采取适当的安全措施、不设置必要的警示或不进行必要的劝告、说明，不配备适当的保安或医护人员等，均属于违反安全保障义务的行为。在住店客人发生人身或财产危险时见死不救或者不采取适当的措施，更是违反安全保障义务。
（二）饭店安全保障义务的内容
以住店客人对饭店的合理、具体的依赖及饭店对其所应承担的义务是否具有合理的预见性为标准，可将饭店安全保障义务的内容划分为以下三个方面：（1）对潜在危险的预防义务。饭店应采取必要的措施防止对住店客人的人身损害的发生。饭店应保证其提供服务场所的建筑设施的安全性，配备特定的防止危险的设备。同时，对于提供服务的人员有特定技能要求的，要达到相应的技能水平。（2）对危险源的消灭义务。当潜在的危险成为现实时，饭店一方要采取一切有效的措施消除危险。当危险表现为第三人对住店客人的人身侵害时，在可能的条件下及时制止第三人侵害就构成了安全保障义务的一部分。（3）对住店客人的救助义务。当住店客人因为危险状况的存在已经遭受了人身侵害时，饭店应采取一切必要的措施对其加以救助。如住店客人受到第三人侵害时，饭店一方应当迅速报警并及时将客人送往医院。
（三）饭店违反安全保障义务的判断标准
合理判断饭店是否尽了安全保障义务是饭店对住店客人的人身损害是否承担责任的关键。根据安全保障义务的性质，应以以下两个标准作为判断饭店是否适当履行了安全保障义务、主观上有无过错：
1.法定标准。如果法律对于安全保障的内容和当事人行为的标准有直接规定的情况下，应当严格遵守法律的规定。
2.特殊注意义务标准。如果法律没有严格确定的标准，应以高于侵权行为法上一般注意义务的标准作为是否履行了安全保障义务的判断标准。这是因为饭店与住店客人之间存在着特殊的服务法律关系，且双方当事人对这种特殊的服务关系是明知的。在欠缺法定作为义务的情况下，行为人是否对他人负有积极作为的义务，应根据立法者在制定法律时是否有让行为人积极作为的意图来加以判断。根据合同法及相关司法解释的规定，饭店应对住店客人负有超出一般注意的特殊注意义务。如果饭店在应该积极作为时却没有行为，即表明饭店有过错，在符合侵权责任的其他构成要件时应承担侵权责任。
二、饭店违反安全保障义务应承担的责任
现代饭店及其雇员直接侵害客人人身安全的情形已比较少见。虽然有时饭店员工的行为或活动会造成对住店客人人身的侵害，但这些行为大部分属于疏忽大意的过失行为。当然，饭店的经营者及其员工侵害住店客人人身安全的情况也不可能在饭店的日常经营活动中完全避免。在这种情况下，饭店应承担的责任既可是侵权责任，也可是违约责任。有的学者称之为“侵权性违约责任”，即由于服务合同一方当事人的直接侵权行为引起的违约责任。此时，饭店的经营者、管理者或雇主应对其履行职务的员工实施的侵权行为承担损害赔偿责任。
在现代饭店的日常经营活动中，最常见的是饭店之外的第三人的行为侵害住店客人的人身安全。此处的“第三人”既指与饭店无任何联系的进入饭店实施违法行为的“外人”，也包括在饭店住宿的其他客人。在此种情况下，虽然对住店客人的人身侵害不是由于饭店的直接行为所造成，但这往往也是因为饭店方面规章制度不严、监督检查上存在漏洞、防范措施不到位或管理上的疏忽与懈怠或缺乏严谨注意，给第三人实施犯罪或侵权行为提供了条件或可趁之机。
关于饭店违反安全保障义务致使第三人侵害住店客人人身安全时应承担的责任，王利明教授在其主编的《中国民法典草案建议稿及说明》第8编侵权行为第1859条设计为，应由实施侵权行为的第三人与安全保障义务人承担连带赔偿责任。此外，有的学者认为应当承担违约责任；还有的从惩罚的角度主张饭店应承担完全责任。我们认为，认定饭店仅承担违约责任对住店客人的保护过弱，不符合前述所探讨的安全保障义务的法定性质；认定经营者和第三人基于共同侵权而承担连带责任也与法理不合。在多数第三人介入的案件中，饭店只是消极的不作为，而损害后果之发生事实上完全是由于第三人的积极侵权行为所造成的，饭店一般是过失违反安全保障义务，而直接侵权的第三人则是故意或者过失违反不得侵犯他人合法权利的义务，他们故意或者过失的内容并不相同，而且一个积极加害行为与一个消极不作为行为也不构成具有关联性的共同行为。因此，此类案件不能适用共同侵权的理论，饭店和直接加害的第三人不应当承担连带责任；让饭店承担完全赔偿责任的观点更不可取，因为这完全颠倒了责任原因的主从，对饭店也过于苛刻，违背了公平正义原则。
饭店不是侵权行为的积极发动者，对第三人针对住店客人的侵权行为，饭店无法也不可能全部避免而只能积极预防、制止、救助，在有些时候，可以说饭店也是直接或间接的受害者。在这种情况下，如果要求饭店承担严格责任或无过错责任的话，就会造成饭店和住店客人之间利益的严重失衡。为了平衡社会利益和实现社会公正，当饭店违反安全保障义务，住店客人受到第三人人身侵害时，饭店应仅在自己有过错的情况下承担责任，没有过错则不承担责任。然而，当饭店违反安全保障义务，住店客人受到第三人人身侵害时，原因多是与饭店的不作为有关，而事情的经过也只有饭店一方能够比较全面地掌握，受害的住店客人则没有这样的信息上的优势。同时，受害人也只能证明损害事实的发生而不能证明其发生原因。所以，当住店客人受到第三人人身侵害时，对饭店的归责原则应为过错推定原则，实行举证责任倒置，由饭店承担举证证明自己没有过错的责任，如其不能提供充分证据证明自己已经按照上文所述的两个判断标准全部履行了自己的安全保障义务，则应推定其有过错。在这个大的前提下，根据以上对饭店安全保障义务性质的分析，饭店的责任应分为以下两种不同情况。
1.补充责任。如前文所述，现行的几种责任形式并不适宜解决第三人侵害住店客人人身安全时饭店的责任承担问题。为了在饭店责任与第三人责任之间找到一个平衡点，应认定饭店与第三人之间是补充责任关系。即受到人身侵害的住店客人应当直接向直接责任人（第三人）请求赔偿，第三人承担了全部赔偿责任后，补充责任人即饭店一方的赔偿责任也终局消灭，受害人不得再向其请求赔偿，第三人也不得向其追偿；只有在直接责任人无法确认或直接责任人不能全部赔偿，或者不能赔偿的时候，受害人才可以请求补充责任即要求饭店承担侵权损害赔偿责任。
2.不真正连带责任。如果住店客人与饭店约定了比法律规定更高的安全保障义务或经营者单方承诺的安全保障义务高于法律规定的要求时，若饭店违约，第三人侵害了住店客人的人身安全时，则饭店基于自己的违约，第三人基于自己的侵权，双方与住店客人构成不真正连带债务关系，双方对住店客人承担不真正连带责任。“不真正连带债务，为数债务人基于不同之发生原因，对于债权人以同一之给付为标的之数个债务，依一债务人之完全履行，他债务因目的之达到而消灭之法律关系。”“契约上之损害赔偿债务与侵权行为之损害赔偿债务之竞和” [16]为不真正连带债务之一种典型形态。由此看出，不真正连带债务的一个本质特点就是被侵害人（住店客人）有选择权，他对于饭店和第三人的两个赔偿请求权的内容是一致的。选择哪个请求权行使，由被侵权人自己决定。一个请求权的实现就意味着另一个请求权的消灭。就不真正连带债务中债务人之间的关系而言，原则上各债务人之间无共同负担部分。除非不真正连带债务人中有人应对债务的产生负法定的终局责任，否则一个债务人履行债务时债务归于消灭后，对其他债务人并无追索权。因此，饭店和第三人原则上不存在责任的分担。除非法律法规中有特别规定，任何一方向住店客人赔偿后不得向另一方追偿。

财政部


关于印发《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》的通知

财教[2013]25号



财政部各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　为了贯彻落实党的十七届六中全会精神，进一步支持农村文化事业发展，中央财政设立农村文化建设专项资金。为了规范和加强专项资金管理，提高资金使用效益，我们制定了《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》，现印发你们，请遵照执行。执行中如有问题，请及时向我们反映，以便进一步完善此项工作。

　　附件：中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法


　　财 政 部

　　2013年4月10日



附件1：

中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法

第一章 总则

　　第一条 为了规范和加强中央补助地方农村文化建设专项资金（以下简称专项资金）管理，提高资金使用效益，根据国家有关规定，制定本办法。

　　第二条 专项资金由中央财政设立，用于支持农村公共文化事业发展，保障基层农村群众基本文化权益。

　　第三条 专项资金管理和使用坚持中央补助、分级负责、合理安排、专款专用的原则。

　　第四条 专项资金实行定额补助和因素分配相结合的分配方法。

　　第五条 专项资金管理和使用应当接受财政、审计等部门的监督检查。

第二章 支出范围与标准

　　第六条 专项资金包括补助资金和奖励资金，其中：

　　（一）补助资金主要用于补助行政村文化设施维护和开展文化体育活动等支出，包括：

　　1.全国文化信息资源共享工程村级基层服务点运行维护和开展宣传培训等支出；

　　2.农家书屋出版物补充及更新支出；

　　3.农村电影公益放映场次补贴支出；

　　4.行政村组织开展各类文化体育活动支出。

　　（二）奖励资金主要用于鼓励地方开展农村特色文化体育活动、加强农村基层文化体育人才队伍建设、丰富农民群众文化体育生活等。

　　第七条 行政村文化设施维护和开展文化体育活动等支出基本补助标准为每个行政村每年10000元，其中：

　　1.全国文化信息资源共享工程村级基层服务点每村每年2000元；

　　2.农家书屋出版物补充及更新每村每年2000元；

　　3.农村电影公益放映活动按照每村每年12场，每场平均200元的补助标准，每年2400元；

　　4.农村文化活动每村每年2400元；

　　5.农村体育活动每村每年1200元。

　　第八条 中央财政对东部地区、中部地区、西部地区分别按照基本补助标准的20%、50%、80%安排补助资金，其余部分由地方统筹安排。

　　地方可以根据实际情况提高补助标准，所需经费由地方自行负担。

　　对党中央、国务院文件规定的比照享受中部政策的东部地区，中央财政按照基本补助标准50%的比例安排补助资金；比照享受西部政策的东中部地区，中央财政按照基本补助标准80%的比例安排补助资金。

　　第九条 奖励资金实行因素分配法，根据各省（自治区、直辖市、计划单列市、兵团，以下简称省）区域内农村基本情况、财政文化投入水平、农村文化体育活动开展情况等因素进行分配，具体因素和权重如下：

　　（一）自然因素（权重20％）：

　　1.农村人口（10％）；

　　2.行政村数量（10％）。

　　（二）投入因素（权重30％）：

　　1.公共财政文化体育与传媒支出水平（15％），指某省公共财政文化体育与传媒支出占该省公共财政支出的比例；

　　2.公共财政文化体育与传媒支出增长率（15％），指某省公共财政文化体育与传媒支出比上年增长比例。

　　（三）工作因素（权重30％）：

　　1.全国文化信息资源共享工程村级基层服务点年均服务人次（6％）；

　　2.行政村年均电影公益放映场次（6％）；

　　3.农家书屋出版物年均补充及更新数量（6％）；

　　4.行政村年均组织开展文化活动、举办文化类培训班及讲座次数（6％）；

　　5.行政村年均组织开展体育活动次数（6%）。

　　（四）管理因素（权重20％）：

　　考核各省农村获得国家级奖励情况（荣誉称号如全国文明村、文化示范村等），村级公共文化服务设施运行管理机制是否科学合理、农村文化建设各项财政资金管理制度是否健全、监督措施是否到位，上报材料是否及时、数据是否准确，是否存在违规问题等。

第三章 申报与审批

　　第十条 省级财政部门应当会同同级文化、广电、体育、新闻出版等相关主管部门（以下简称相关主管部门）及时做好有关数据收集整理工作，填写上年度《XXX省（区、市）农村文化事业建设情况表》（详见附表），连同专项资金申请报告于每年4月30日前以财政厅（局）文件形式报财政部。

　　第十一条 财政部会同中央相关主管部门，根据统计年鉴、财政决算、部门统计数据等，对省级财政部门上报数据进行审核。

　　第十二条 财政部根据专项资金年度预算规模及相关数据审核情况，按照本办法规定的补助标准和分配因素核定专项资金预算并下达省级财政部门，同时抄送中央相关主管部门。

　　第十三条 财政部按照当年补助资金总额的一定比例，于每年9月30日前提前下达下一年度部分补助资金预算。

第四章 管理与使用

　　第十四条　省级财政部门收到中央财政专项资金预算后，应当及时商同级相关主管部门，制定专项资金分配使用方案，并于60日内将专项资金预算按照规定程序下达到县级财政部门。其中：

　　（一）专项资金中的补助资金，应当按照基本补助标准及各县行政村数量，下达到县级财政部门。

　　（二）专项资金中的奖励资金，由省级财政部门商省级相关主管部门根据本地农村文化建设情况统筹安排，不得用于抵顶基本补助标准中应由地方财政负担的资金。

　　（三）需要省级或者市级相关部门集中采购的，应当按照政府采购有关规定办理。

　　第十五条 县级财政部门应当会同相关主管部门完善专项资金管理和使用有关规定，按照“村级申报、乡镇初审、县级审核拨付”的方法，确保专项资金落到实处。

　　第十六条 专项资金的分配和使用应当符合本办法规定，做到分配合理、使用规范，不得用于村办公场所建设、村委会办公经费等超出规定范围的其他支出，不得平衡预算、截留和挪用。

　　第十七条 专项资金支付按照财政国库集中支付管理制度规定执行。

　　第十八条 省级财政部门在每年报送专项资金申请报告时应当同时将上一年度专项资金分配和使用情况报财政部。逾期未报送的，财政部将适当核减其当年奖励资金。

第五章 监督检查

　　第十九条 各级财政部门应当会同同级相关主管部门建立健全专项资金监督检查和绩效评价机制。财政部将会同相关主管部门对专项资金管理使用情况进行检查，检查结果作为以后年度分配专项资金的重要参考依据。

　　第二十条 对于违反本办法规定截留、挪用专项资金或者报送虚假材料骗取专项资金等行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》等规定追究责任。

第六章 附 则

　　第二十一条 本办法自印发之日起施行。《财政部关于印发<农村文化以奖代补专项资金管理暂行办法>的通知》（财教〔2008〕104号）、《财政部广电总局关于印发<农村电影公益放映场次补贴专项资金管理办法>的通知》（财教〔2008〕135号）同时废止。

　　附表：XXX省（区、市）农村文化事业建设情况表


附件下载:

XXX省（区、市）农村文化事业建设情况表.xls

http://jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201304/P020130418405013444326.xls