国家经济委员会、劳动人事部关于在企业整顿中加强定员定额工作的通知

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规范行政行为——防治腐败的必由之路


当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都普遍存在不同程序的腐败问题，因此，反腐败已成为各国目前面临的一个亟待解决的重大法律问题。我国目前正处于由计划经济向社会主义市场经济的转轨过程中，就行政机关及公务人员而言，行政权缺少限制和规范是产生行政腐败的主要原因，所以防治腐败应当从规范行政行为入手，将任何可能滥用的权力限定在严格的范围之内并辅之以公开化程序化的措施，这是防治腐败的必由之路。

一、限制权力


腐败生于权力本身而且与权力的限制程度有关，对权力的限制越少，产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象，无一不与权力缺乏有效限制有关。正是因为行政机关握有重大项目的审批许可权而未加制约，所以会出现一张批文换取几万元贿赂的权钱交易；正是因为公安机关有决定拘留和劳动教养的权力而未加制约，所以出现"提钱释放"的怪现象；也正是因为税务机关享减免税的权力而未加制约，所以会出现一次宴请流失上百万元税款的惊人之举。不能说行政机关行使的这些权力毫无限制，至少说缺乏有效限制。可以断言，国家权力本身就是滋生腐败的温床，"权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化"这句名言至今仍发人深省。
当然，
不能因为权力会产生腐败我们就放弃权力。社会对权力的需求不会停止，尤其在体制变革之际，旧秩序被打破，新秩序又未能及时建立，这种需求就更为迫切。也正是在这种时期，由于对权力缺乏必要的约束，权力极易被滥用，腐败也容易产生。因此，从我国行政权力过大的现实和它处的历史时期看，与其扬汤止沸，从外部对权力加以约束，不如釜底抽薪，对行政权进行一次彻底改造。具体说，就是减少行政机关拥有的过大的处罚权，审批许可权，缩小权力幅度，增加相互制衡的环节。

与国外行政权力相比，我国行政权，特别是对公民法人的人身财产权发生重大影响的行政处罚权、许可权等，在权力范围、幅度及强制力方面都较大。这种权力体制与我国传统上行政权强大，司法权相对薄弱有着密切关系，曾一度在维护国家政治经济秩序，保护人民人身财产安全方面发挥了重要作用
。但不能否认，行政机关非经特定司法程序随意剥夺公民人身自由和财产权利是不合适的，这种处罚权极易导致行政机关及公务人员滥用职权，为腐败的产生提供了土壤。而在国外，由于法院是唯一享有剥夺公民人身财产权利的国家机关，而且必须经过一定程序才能实施这项权力，所以行政机关自身享有的对违反行政法规的处罚权是极为有限的，这就从客观上减少上行政机关及公务人员滥用权力，腐化堕落的机会。因此，适当削减行政机关行使的处罚权（包括拘留，劳动教养），对于遏止行政机关利用制裁权搞腐败
是有重要意义的。如何削减行政处罚权，必须通过制定行政处罚法及有关法律，明确行政处罚权的范围，幅度及种类来实现。我国另一个容易产生腐败的行政权就行政许可审批权。长期计划经济体制形成了大量的行政许可审批权，这些权力不仅涉及公民的衣食住行，也关系到企业的生死存亡，由于每盖一章，每发一照都"有利可图"，很自然，许可权成为行政机关及公务人员贪污受贿的重要手段。必须承认，许可权是国家实行间接管理的重要手段，对某些特种行业及关系国计民生，人民生命健康安全的行业而言，在任何社会都是不可缺少的，然而这种许可权必须由法律设定并且控制在一定范围，否则必然成为贪官污吏搞权钱交易，搜刮民脂民膏的一把"利剑"。对行政许可权的限制是防治腐败的最重要方面，首先应当制定《许可法》，将许可的设定限于法律、法规，废除、取消由规章设立的各种许可，规范行政机关行使许可权的一般规则；其次在各项许可立法贯彻如下原则：许可权与监督权相结合原则，避免享有许可权的无监督权，或享有监督管辖权的无许可权；许可权与利益相分离原则，保证许可机关办理许可事项时不收取任何费用，谋取非法利益；许可公开原则，保证行政机关所有许可事项向全社会公开，允许申请人竞争，公平取得许可权。

此外，还有很多行政权，如采取强制措施权、命令决定权，收费权、确认权等也必须给予严加限制和规范，堵塞任何可能产生腐败的漏洞，使行政机关享有的自由裁量权减少到最小范围，使权力幅度及方式尽可能明确，这对防治腐败现象具有至关重要的意义，也是"治本"之策。

二、公开行政


腐败产生的另外一个重要原因就是行政机关行使权力缺乏公开性和透明度。长期以来，由于我国法律很少规定行政机关公开其文件、权力内容的义务，逐渐形成了"内部行政""秘密行政"的习惯，这在客观上为行政机关公务人员贪赃枉法，幕后交易提供了"天然屏障"，加之舆论监督受种种限制，难以发挥有效的监督作用，使腐败问题日盛一日，腐败者日益猖獗。美国大法官布兰代斯说过，"宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。"①为了消除腐败，增加行政工作透明度，保证行政机关时刻处于普通百姓的舆论监督之下，近几十年来，很多国家制定了《情报自由法》、《政务公开法》、《阳光下的政府法》等，要求行政机关向社会公开其除机密以外的文件，接受社会监督。同时建立财产申报制，公开公务员的财产收入等，保证每个公务员处于严密的社会和舆论监督之下。这些做法在预防腐败发生方面收到了良好成效。值得借鉴。

我国实现行政公开应分为几个层次，第一层次是行政部门公开其所有涉及公民法人权益的内部工作制度及程序；第二层次是行政立法机关及时向社会公布有关法规、规章及有普遍约束力的决定命令，使公民法人了解行政机关的权力，职责，工作性质及目的，便于更有效地监督行政机关行使行政立法权，防止个别行政执法机关及经济管理部门利用规章及规范性文件的制定权设置收费、罚款项目，给公民增加非法定义务；第三个层次是在具体执法管理程序中，公开执法依据、理由及结果，在许可程序中，公开许可条件，竞争申请者名单，各自条件及申请期限、最终结果等内容，便于竞争者之间及他们对许可机关的监督，防止幕后权钱交易。在处罚程序中，必须公开处罚的依据、理由，处罚的事实证据及有关文件，表明处罚者身份等；第四个层次是公开行政机关负有领导责任，担任领导职务者的必要个人资料（隐私除外），如合法收入，兼职状况，亲属职位联系，受赠礼物处理，生活条件等等。

三、健全程序


健全行政程序是预防腐败的一大法宝。无论是内部削减权力，还是外部严加控制，由于执法人员素质及程序的漏洞，腐败现象仍可能发生，因此，通过制定行政程序法规范行政权力是很多国家防治腐败的重要经验，如美国、德国、日本等许多国家纷纷制定程序法，限制规范行政机关行使的权力，从而达到减少、消除腐败的目的。程序化意味着政府机关及公务人员行使权力的每一步骤及形式都有严格的法律约束，任何违反程序的行为都将受到制裁。利用程序限制政府权力是20世纪行政法领域的重要成果之一。例如享有减免税权力的官员出现腐败问题是难免之事，而这项权力又不能被取消，这种情况下，采用程序手段对减免税权力加以限制最为有效。可以采用下级机关审批，上级机关备案审查的方式，也可以采用直接掌管税收的基层部门无权审批减免税，交由统一或高层部门决定的方式，还可以采用二级机关复核制等等，只要增加一个步骤或限定一种形式，就有希望消除一个产生腐败的可能性。同样，我国外资企业法规定的立项审批权，因为增加了审批期限的硬性规定，使得腐败产生的机率大大减少了。

当然，对行政权力，尤其是自由裁量权的程序监督，离不开司法保障，二者地相辅相成的。法院任何审查行政行为的活动，很大程序上依赖于该行政行为的程序化，如果对某行政自由裁量权无程序要求，法院在行政诉讼中就丧失了对它的监督审查标准。而行政程序化是以司法监督为保障的，只有让行政机关人员面临违反程序就要受到司法制裁的危险，才有可能保证他们遵守每项行政程序。可以说，在有司法保障的前提下，为行政机关设定行为程序，实际上就是缩小了行政官员行使自由裁量权的范围，相应地也就减少了行政权滋生腐败的可能性，所以，健全行政程序也是防治腐败的一个重要途径。就目前我国情况而言，制定行政程序法，规范行政机关的处罚权，许可审批权不仅是行政法制化的迫切需要，也是防治腐败产生的灵丹妙药。
[作者单位：中国政法大学]
①《大法官布兰斯言论集》1953年英文版第151页，转引自伯纳德·施瓦茨《行政法》，群众出版社1986年版。
青海省西宁市人大委常会


西宁市公共餐饮具卫生监督管理条例


（2003年8月27日西宁市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2003年11月28日青海省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议批准）



第一条 为加强西宁市公共餐饮具卫生监督管理，防止食源性传染病的传播和有害因素对人体的危害，保证食品卫生安全，保障人民群众身体健康，根据《中华人民共和国食品卫生法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例所称公共餐饮具，是指餐饮、住宿、休闲娱乐、饮食摊点等经营场所需要提供给顾客使用的餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器。

凡在本市行政区域内生产餐饮具和从事公共餐饮经营活动的，应当遵守本条例。

第三条 市卫生行政部门主管本行政区域内的公共餐饮具卫生监督管理工作。

市卫生行政部门所属的卫生监督机构负责市辖区内公共餐饮具卫生监督管理工作。

县卫生行政部门负责本行政区域内的公共餐饮具卫生监督管理工作。

对违反本条例的行为，任何单位和个人均可向卫生行政部门检举或控告。

第四条 公共餐饮具使用前应当洗净、消毒，符合国家有关卫生标准。公共餐饮具采用物理消毒为主，包括煮沸、蒸汽、红外线消毒等。也可使用化学消毒剂进行洗涤和消毒。公共餐饮具清洗、消毒用的洗涤剂、消毒剂、消毒设施，盛放餐饮具的容器、运输工具应符合国家有关卫生法律法规的标准要求。洗涤剂、消毒剂应妥善保管，避免误用、误食。

未经消毒的餐饮具不得使用。禁止重复使用一次性的餐饮具。禁止用不符合有关卫生标准的塑料袋套餐具盛放食品供顾客使用。

公共餐饮具的清洗、消毒等卫生设施应齐全和正常运转，配备的公共餐饮具和消毒设备应满足每日最大客流量的要求，当日未使用的公共餐饮具应及时回收清洗、消毒，避免受到污染。

第五条 洗刷餐饮具应当有专用水池或器具，不得与清洗蔬菜、肉类等其他水池或器具混用。

第六条 消毒后的餐饮具应当贮存在专用保洁柜内。专用保洁柜应有明显标记，并定期清洗，保持清洁。

第七条 公共餐饮具的清洗、消毒和存放条件，达不到本条例第四、五、六条规定的，应使用一次性可降解的餐饮具或使用经过集中清洗、消毒的公共餐饮具。

使用一次性可降解餐饮具或集中清洗、消毒公共餐饮具，应当符合国家卫生、环保等有关标准。一次性可降解餐饮具应当贮存在专用保洁柜内或具有必要的贮存保洁措施。

第八条 对生产、经营一次性可降解餐饮具和从事公共餐饮具集中清洗、消毒活动实行卫生许可制度。生产、经营单位向卫生行政部门申领卫生许可证须提供下列材料：

（一）书面申请；

（二）合法有效的身份证明；

（三）生产经营场所（包括周围环境）平面图；

（四）从业人员健康合格证。

生产一次性餐饮具和经营公共餐饮具集中清洗、消毒的，除具备前款规定的材料外，还须提供下列材料：

（一）生产工艺流程图；

（二）符合国家卫生标准的建筑工程设计审查、工程竣工验收认可书；

（三）卫生管理制度；

（四）卫生评价所需的材料，可降解环保性材料合格证书，集中清洗、消毒、排污环保评估材料。

卫生行政部门在接到本条规定的材料后，须进行实地预防性查验，对符合条件的，应在七个工作日内办理卫生许可证；对不符合条件的，应在七个工作日内给予书面答复。

第九条 生产、经营一次性餐饮具和从事公共餐饮具集中清洗、消毒的，领取卫生许可证后，方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事生产、经营一次性餐饮具和公共餐饮具集中清洗、消毒。

第十条 卫生行政部门监督管理工作人员在履行公务时，可以进入公共餐饮具使用、生产和经营场所检查了解情况，索取必要的资料，按照规定无偿采样。使用、生产和经营者不得拒绝或者隐瞒。

第十一条 有下列行为之一的，卫生行政部门根据《中华人民共和国食品卫生法》予以取缔，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处以五百元以上二千元以下的罚款：

（一）未取得卫生许可证从事公共餐饮具集中清洗消毒的；

（二）未取得卫生许可证从事一次性餐饮具生产的。

第十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，卫生行政部门根据《中华人民共和国食品卫生法》等法律法规责令改正，给予警告，并可视其情节处以五十元以上五百元以下的罚款：

（一）未取得卫生许可证从事一次性餐饮具经营的；

（二）公共餐饮具清洗、消毒达不到国家卫生标准的；

（三）公共餐饮具洗涤、消毒用的容器和保洁柜（箱）不符合卫生要求的；

（四）公共餐饮具清洗、消毒使用的洗涤剂、消毒剂、消毒设备、运输工具不符合国家卫生标准的；

（五）集中清洗、消毒的公共餐饮具未经再次集中清洗、消毒或一次性餐饮具重复使用的；

（六）生产、经营的公共餐饮具不符合国家《食饮具消毒卫生标准》的；

（七）从业人员未取得健康合格证的；

（八）其他不符合国家公共餐饮具卫生标准的。

第十三条 用不符合有关卫生标准的塑料袋套餐具盛放食品供顾客使用的，应责令其改正，并可处以二十元以上五十元以下的罚款。

第十四条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。

复议或诉讼期间，行政处罚不停止执行。但法律另有规定的除外。

第十五条 卫生行政部门监督管理工作人员滥用职权、玩忽职守、营私舞弊，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十六条 拒绝、阻碍、威胁卫生行政部门监督管理工作人员依法履行公务的，由公安机关予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十七条 本条例具体应用问题由西宁市人民政府负责解释。

第十八条 本条例自2004年1月1日起施行。