国务院办公厅关于调整国家减灾委员会组成人员的通知

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湖南省湘西土家族苗族自治州人民政府办公室


湘西土家族苗族自治州人民政府文件

州政发 [2007] 15号


关于印发湘西自治州旅游行业管理暂行规定的通知
各县市人民政府，州政府各局委、各直属机构：

现将《湘西自治州旅游行业管理暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。



二OO七年七月二十七日



湘西自治州旅游行业管理暂行规定



第一章 总 则



第一条 为加强旅游行业管理，保护和开发旅游资源，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据国家有关法律、法规，结合实际，制定本规定。

第二条 在本州行政区域内从事旅游开发、旅游经营、旅游管理和旅游活动的公民、法人和其他组织，均应遵守本规定。

第三条 州人民政府旅游行政管理部门（以下简称州旅游主管部门），按照统一领导、分级管理的原则对全州旅游业实行行业管理。

县市人民政府旅游行政管理部门（以下简称县市旅游主管部门）在州旅游主管部门指导下，对辖区旅游业实行行业管理。

第四条 旅游行业协会应当在旅游主管部门的监督指导下，制定行业服务规范，加强行业自律，规范行业秩序，维护协会会员的合法权益。

旅游行业协会可以根据会员需要，提供旅游信息咨询服务，组织旅游市场促销，开展行业交流和业务培训，向政府及有关部门提出促进旅游业发展的建议。





第二章 旅游资源保护与开发



第五条 保护开发旅游资源，应当依照科学规划、统一管理、严格保护、合理开发、可持续发展原则进行。

第六条 湘西自治州旅游发展规划由州旅游主管部门会同有关部门负责组织编制，并通过专家评审，报州人民政府批准后实施。

县市人民政府根据湘西自治州旅游发展规划，制定本行政区域的旅游发展规划，由州旅游主管部门及相关职能部门评审通过后，由县市人民政府组织实施。

重点旅游城市新城区规划和旧城区整治，应当统筹兼顾旅游功能。

旅游发展规划经批准后，不得擅自变更，如确需变更的，报原审批机关审批。

第七条 新建、改建、扩建旅游饭店、旅游景区景点、大型游乐设施等旅游项目，应当符合湘西自治州旅游发展规划和各景区规划要求，突出民族特色，其建筑规模和风格应与周围环境相协调，避免盲目、重复建设，在征求州旅游主管部门书面意见后，按照有关规定审批立项。

第八条 利用森林、水域、自然保护区、文物古迹和历史名胜等资源开发建设旅游项目，必须遵守环境保护、文物保护、森林和自然保护区管理等有关法律、法规，不得破坏自然景观、人文景观和历史遗存。

不得兴建伤害民族感情和旅游者身心健康的旅游项目。

第九条 在旅游景区景点内禁止下列行为：

(一)开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；

(二)修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；

(三)排放有毒有害物质，在水体清洗装贮过该类物品的容器；

(四)乱倒、乱扔垃圾、乱排污水；

(五)在景观或者设施上刻划、涂污、张贴广告；

(六)乱砍树木、挖树根、剥树皮、烧灰、烧炭、烧窑、野外生火等；

(七)炸鱼、电鱼、毒鱼、捕猎野生动物等；

(八)其它破坏景观和生态环境的行为。

第十条 旅游主管部门对符合规划要求兴建的旅游景区景点应当进行公示。



第三章 旅游经营管理



第一节 一般规定



第十一条 从事旅游经营活动的单位和个人，应当按照国家规定，依法取得营业执照；法律、法规规定须经相关部门许可的，应当取得相应的经营许可证，方可营业。禁止未取得营业执照或者经营许可证的单位和个人从事旅游经营活动。

第十二条 旅游经营者必须与其聘用的从业人员签订劳动合同，给从业人员发放工资及其他福利，并办理社会保险，保障从业人员的合法权益，实行工效挂钩的从业人员的工资待遇不得低于国家规定的最低工资标准。

第十三条 旅游经营者应当积极参加旅游主管部门组织的各种市场促销活动。旅游主管部门应将旅游经营者参与市场促销情况纳入年检内容。

第十四条 旅游经营者应当公开服务项目和收费标准，明码标价；不得减少服务项目，变相涨价；不得低于正常成本价格倾销或者哄抬物价，牟取暴利。

旅游行业协会应当组织会员协商价格浮动范围，加强价格自律。物价主管部门应当依法对旅游经营者的价格活动进行指导和监督检查。

第十五条 旅游经营单位的管理人员及其他从业人员，应当积极参加旅游主管部门和相关部门组织的职业技能培训；国家规定必须具有执业资格或者专业技术资格的，应当取得相应的资格证书，持证上岗。

第十六条 旅游主管部门应当建立旅游信息网络和旅游信息预报系统，为旅游者和旅游经营者提供市场信息服务。旅游经营单位应及时向旅游主管部门报送统计报表，旅游主管部门应当将统计报表报送情况纳入企业年度考核范围。

第十七条 实行旅游客运车辆（公司）和旅游定点单位年度考核制度。凡年度考核不达标，发生重大事故造成恶劣影响的，限期整改达标，并向社会公示；发生重大事故，造成恶劣影响或连续两年考核不达标的单位，取消其旅游经营资格。

第十八条 实行旅游景区景点、旅游客运车辆（公司）和旅游定点单位质量保证金制度。质量保证金缴纳和管理的具体办法另行制定。

第十九条 旅游主管部门和有关部门的工作人员在执行公务时，必须出示有效证件，文明执法，并为旅游经营者保守商业秘密。旅游景区景点对执法人员，凭执法证免收门票，并予以积极配合。



第二节 旅行社管理



第二十条 设立旅行社或旅行社分支机构，依照《旅行社管理条例》、《湖南省旅行社分支机构管理办法》的规定办理申请和审批手续。

旅行社应对其设立的分支机构实行人事财务统一管理、统一组团活动和导游安排、统一旅游线路和产品。禁止承包、租赁旅行社分社或者门市部（营业部），或者以接受挂靠等方式变相转让旅行社业务经营许可证。禁止委托非旅行社单位和个人代理或变相代理旅行社业务。

禁止“零负团费”、“零门票”等违规经营行为。

第二十一条 为旅游散客提供咨询、住宿介绍、组织游览等旅游服务活动的经营者，必须具备旅行社经营资格。

旅行社及设立门市部从事旅游散客服务的，必须报所在地旅游主管部门审核，并报州旅游主管部门批准。

第二十二条 旅行社进行广告宣传，应当符合国家有关法律、法规；广告内容应当包括旅行社名称和许可证号码，委托代理业务广告还应当注明被代理旅行社的名称。

旅行社参加旅游交易会、博览会以及其他旅游促销活动发布的旅游业务广告，应当事先报组织该活动的县市或州旅游主管部门审核，未经审核的旅游业务广告不得发布。

旅行社不得利用网站、报刊、广播电视等媒体发布不正当竞争和欺骗旅游者的旅游业务广告。

第二十三条 旅行社不得带旅游团队到未经州旅游主管部门核准开业的旅游景区景点游览，不得带旅游团队乘坐未获旅游营运线路牌和旅游客运资格证的交通工具。

第二十四条 旅行社应当按照核定的业务范围开展经营活动。国内旅行社不得经营国际旅游业务；未取得经营中国公民自费出境旅游组团资格的国际旅行社，不得经营出境旅游业务，公安部门不得为其办理出境手续。

第二十五条 旅行社对外报价，允许在有关管理部门或行业协会制定的最低限价至最高限价内浮动，不得低于正常成本价竞销。

第二十六条 旅行社组织旅游活动，应当与旅游者订立合同，明确行程安排、服务项目、服务等级、价格标准、违约责任等事项。订立旅游合同，应当参照旅游主管部门推荐的合同示范文本。旅游者有特殊要求的，可以与旅行社签订合同补充条款。安排旅游者购物的，应当在合同中明确购物场所、购物次数和停留时间。

第二十七条 旅行社接待、招徕旅游者，与住宿、餐饮、交通、购物、景区景点以及其他旅游经营单位发生业务往来的，应当签订合同，约定双方的权利和义务。

第二十八条 旅行社未按合同标准提供服务的，承担违约责任，给旅游者造成损失的，依法赔偿。由于其他旅游经营者的原因致使旅游合同不能履行或者不能完全履行，并给旅游者造成损失的，旅游者有权要求旅行社赔偿。旅行社赔偿后，有权向直接责任者追偿。

第二十九条 旅行社将已签合同的旅游者转交给其他旅行社接待的，应当征得旅游者的书面同意；旅游者不同意转社并要求退团的，旅行社应当全部返还旅游者预付的旅游费用；给旅游者造成损失的，旅行社应当依照法规或合同约定赔偿。

第三十条 旅游者在旅行社合同约定的旅游商店内购买商品，旅游商店销售假冒伪劣商品的，旅游者可以要求旅行社赔偿。旅行社赔偿后，有权向商品销售者追偿。







第三节 导游人员管理



第三十一条 设立导游管理服务中心（以下简称导管中心），必须经州旅游主管部门批准，取得工商营业执照后，方可经营。

旅行社聘用导管中心的导游人员，应当与导管中心签订合同，向导管中心支付导游服务费用。

第三十二条 导游人员上岗时，应佩戴导游证，着民族服装，持有旅行社或导管中心签发的委派单和团队行程安排表，并按规定向旅游者发放《游客意见表》，在送团前由旅游者签意见后回收存档。

第三十三条 旅行社及导游人员必须按照合同约定提供服务。除不可抗力，未经旅游者书面同意和旅行社批准，不得擅自改变行程安排，增减服务项目，降低服务标准，加收服务费；不得强迫或变相强迫旅游者参加额外付费项目。

第三十四条 导游人员从事导游活动，应遵守职业道德，不得索要小费、超计划安排购物，不得欺骗、胁迫旅游者游览、购物或接受其他收费服务。



第四节 旅游景区景点管理



第三十五条 新建设的旅游景区景点，应当报经州旅游主管部门审批后，方可对外开放接待旅游者。

第三十六条 实行景区景点质量等级评定制度。旅游景区景点应当按照国家标准，合理设置停车场、旅游厕所、环境卫生、通讯和紧急救援等必要的配套服务设施。并设置中英文对照的说明牌和指示牌，使用符合国家标准的公共信息图形符号。州旅游主管部门按照国家制定的旅游景区景点质量等级标准，对旅游景区景点实行等级评定。

第三十七条 旅游景区景点经营者应当维护公共秩序，保持环境整洁。在旅游景区景点及周边，任何单位和个人不得擅自摆摊设点，妨碍旅游者观光；不得纠缠、诱骗或胁迫旅游者购买商品、接受有偿服务；不得污染环境。

第三十八条 旅游景区景点不得擅自变更门票价格。旅游景区景点门票价格的确定和调整，必须进行价格听证，按物价管理权限报批。旅游景区景点对老年人、军人、学生、残疾人、低保户等可以凭有效证件按湘价服〔2007〕79号文件规定实行优惠。



第五节 星级饭店管理



第三十九条 实行旅游饭店星级评定制度。旅游饭店可向县市旅游主管部门提出星级评定申请。达到星级标准的，经州及州以上旅游主管部门星级评定机构批准并授予星级标志牌，方可接待入境旅游者和旅游团队。

非星级饭店不得冒用有关星级称谓如“准星级”和星级的标志开展经营和促销活动。旅行社不得擅自安排涉外旅游者和旅游团队入住非星级饭店。

第四十条 实行星级旅游饭店年度复核制度。星级饭店应当按照星级标准提供服务，保障旅游者的合法权益。对严重降低星级标准或年度复核不达标的星级饭店，旅游主管部门星级评定机构在年度复核后，根据情节轻重给予警告、通报批评、降低或取消星级的处罚，并向社会公布。

第四十一条 星级饭店聘请州外饭店管理公司管理，或变更法定代表人、增减经营项目、改造升级、停业等事项，应报州旅游主管部门备案。



第六节 旅游客运车辆（公司）管理



第四十二条 实行旅游客运车辆经营资格管理制度。旅游客运车辆及其驾驶员除按规定办理交通等相关手续外，车辆质量和服务达到《旅游汽车服务质量》（中华人民共和国旅游行业标准LB/—002—1995）标准。

未取得旅游团队运营资格的车辆，不得运载旅游团队。

旅游客运车辆（公司）不得参与正常班线旅客运输。

第四十三条 实行旅游客运车辆公司化经营管理。旅游客运公司应对所属旅游营运车辆实行统一管理、统一运价、统一财务结算。

第四十四条 旅游团队用车，必须是取得旅游客运资格的车辆；旅行社及其他旅游接待部门不得租用无旅游客运资格的车辆进行旅游团队客运。

第四十五条 旅游客运车辆公司必须建立安全生产责任制，建立健全旅游客运车辆安全管理制度，落实维修保养制度，保持车况、车容良好。定期组织驾驶员学习交通安全常识、职业道德、驾驶技能等，提高驾驶员遵章守法、安全行车意识。严禁驾驶员疲劳驾驶、中途串团、套团经营等行为。

第四十六条 旅行社租用旅游客运车辆运载旅游团队，应与车主单位签订旅游团队接待合同，明确责任。驾驶员、导游员要密切配合，确保行车安全。

禁止旅行社与旅游客运车辆驾驶员或业主私下联系旅游团队运载业务。

第四十七条 在市区、火车站广场和旅游景区景点出入口建立旅游客运车辆停车场（点），规范旅游客运车辆管理。

第四十八条 旅游黄金周及重大节会活动期间旅游团队用车，由州交通主管部门根据需求，核发临时参运手续。



第七节 旅游定点管理



第四十九条 对接待旅游团队的家庭旅馆、农家乐、旅游商店、餐馆、文化娱乐场所等经营单位实行定点管理。

各类旅游定点标准由州旅游主管部门统一制定并组织实施。

第五十条 旅游定点单位享有接待旅游团队的优先权。旅行社接待旅游团队，住宿、就餐、购物、娱乐等应安排在旅游定点单位消费。

非旅游定点单位，不得接待旅游团队。

星级饭店和具备旅游客运经营资格的旅游车辆（公司）享有旅游定点单位的资格。

第五十一条 接待旅游者的家庭旅馆、农家乐、旅游商店、餐馆、文化娱乐场所等经营单位，可向所在县市旅游主管部门提出旅游定点单位申请，符合条件的，由县市旅游主管部门审批后，报州旅游主管部门备案，由州旅游主管部门授予旅游定点单位标志牌，方可接待旅游团队。

州旅游主管部门对县市旅游定点工作进行指导和监督，对不符合定点条件的，取消其定点资格。

旅游定点单位标志牌由州旅游主管部门统一制作颁发。

第五十二条 旅游定点单位分立、合并、撤销以及经营场所、经营项目、法定代表人等变更时，应当到县市旅游、工商等主管部门办理变更手续，并报州旅游主管部门备案。



第四章 旅游安全管理



第五十三条 旅游经营者应当建立安全管理责任制，设置内部安全管理机构或专门人员，制定切实可行的应急预案，配备必要的安全设备和设施，切实保障旅游者的人身、财产安全。

发生旅游安全事故时，旅游经营者应当及时采取救护措施，并在24小时内向公安、交通、旅游等有关部门和所在乡镇、县市人民政府报告。

第五十四条 经营涉及人身安全的漂流、探险、攀岩等特种旅游项目和大型娱乐项目，设备、设施应当符合国家有关安全标准，具备产品合格证和安全许可证，并经旅游主管部门检验合格，方可接待旅游者。

旅游经营者应当加强设备设施的定期检测和日常维护保养，保证安全运转，对存在的安全隐患，应及时组织消除。

第五十五条 旅行社和导游人员在组织旅游者游览过程中，应当保障旅游者人身、财产安全；对可能危及旅游者人身、财产安全的旅游项目，应当向旅游者做出真实的说明和明确的警示，并采取必要的防范措施。

第五十六条 旅游景区景点应当设置地域界限、服务设施和游览导向标志等；对具有一定危险性的区段或者项目，应当设立明显的警示标志，经有关部门检查合格后，方可投入使用。

第五十七条 旅游景区景点应当根据旅游安全、环境保护、文物保护以及服务质量等要求，确定旅游接待承载能力，实行游客流量控制。旅游景区景点达到或者接近游客流量控制标准时，应当及时进行疏导，并采取分时进入等措施。

旅游主管部门应当督促旅游景区景点经营单位加强安全管理，保障游览安全。禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。旅游景区景点经营单位应适时根据环境和容量状况，对旅游景区景点实施休整，并予以公告。

第五十八条 旅行社必须按照国家规定办理旅行社责任保险，并积极推荐旅游者购买旅游意外保险；旅游景区景点接待旅游团队或旅游散客应按国家规定办理有关保险。

未取得安全许可证的高风险旅游景区景点或其他特种旅游项目，不得接待旅游者，旅行社不得将其列入团队行程安排计划。



第五章 旅游者权益保护



第五十九条 旅游者合法权益受到侵害或者与旅游经营者发生争议，可以通过下列途径解决：

（一）与旅游经营者协商；

（二）向消费者协会、旅游行业协会投诉；

（三）向旅游、工商、物价等行政管理部门投诉；

（四）有仲裁协议的提请仲裁机构仲裁；

（五）向人民法院提起诉讼。

第六十条 州、县市旅游主管部门应当设立旅游投诉管理机构，建立健全旅游投诉制度，公布投诉电话，及时处理旅游投诉。

旅游投诉处理程序依照国家旅游局发布的《旅游投诉暂行规定》执行。







第六章 附 则



第六十一条 对违反本规定的行为，依照国家的有关法律、法规处理。原有关规定与本规定有抵触的，以本规定为准。

第六十二条 本规定由州旅游局负责解释。

第六十三条 本规定自公布之日起实施。

我国审判管理体制改革构想
孟昭科　姜启波

　　改革开放、经济转型和社会发展，要求司法改革加快步伐，实现司法公正。党的十五大确定依法治国的基本方略，并提出“推进司法改革”的任务。审判管理体制改革是司法改革的关键，必须先行。最高法院院长肖扬在1999年度法院工作报告中指出：“法院改革的重点是改革长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作的法院管理体制”。1在推进依法治国，发展社会主义市场经济的历史进程中，人民法院要成为社会公意的权威，依法治国的支柱，必须重塑审判管理体制的价值观念，改革现行的审判管理体制，构建新型公正、高效、有序的审判管理体制，推动审判工作全面发展。
一、现行审判管理模式剖析与改革现状
　　我国现行审判管理体制产生于新民主主义革命时期，革命战争年代，出于特殊需要，必须保持高度统一的领导。在审判管理上采取了首长负责制的行政管理模式。建国以后，人民法院审判管理体制很大程度上是照搬前苏联的行政管理模式，这种与计划经济体制相适应的审判管理体制，对人民法院审理各类案件，巩固国家政权，促进经济建设，发挥了重要作用。但是，在发展社会主义民主政治和市场经济的条件下，旧的审判管理体制的弊端日益明显，主要表现在：
　　(一)诉讼基本原则和制度功能难以实现
　　现行审判管理模式具有极强的行政化和集权化特征，强调法院独立审判，不注重合议庭、法官在依法独立审判中的作用。在这种管理模式下，实行院长、庭长审批案件制，合议庭没有最终裁决权，案件的裁判结论由未参加审判长的院长、庭长凭借司法经验和对法律的理解定夺；放宽了法律规定的“重大、疑难案件”的范围，审判委员会的职能被任意扩大，成为一种“超审判组织”。法院内部对审判权多层分解及由此产生的逐级请示报告，使得审判工作管理责任分散，案件管理失控，公开审判、合议制、“两便”原则等难以落实，阻碍了诉讼基本原则和制度功能的实现。
　　(二)程序的保障作用难以发挥
　　审判程序与审判管理密切相关，审判程序是审理案件的规则和制度，解决的是诉讼程序法律问题，而审判管理是审判环节和审判组织的运作机制，解决的是审判秩序管理问题。前者是后者的前提和依据，后者是前者的保障和补充。2现行的审判管理模式忽视程序对审判的保障作用，缺少对诉讼程序实行一体化管理的专门机构，对案件的审判实行行政首长负责制，不注重程序管理，程序的作用往往被领导的意志所替代，不仅审判程序的公开性差、透明度低，也使实体裁判中的“暗箱操作”有可乘之机”这种行政首长负责制的管理模式，弱化了法院内部的执法监督，使得程序的保障作用难以发挥。另一方面，法官对个案的审判流程又有绝对的控制权，且不受其他权力的制衡，极易导致法官随意增减程序。
　　(三)诉讼经济与效率原则难以体现
　　现行的审判管理体制，制约了审判效率的提高，加大了诉讼成本。在立、审、执不分的管理模式下，每个审判庭都是由法官、书记员、法警和司机等组成的“大审判”队伍，由于对审判缺少有效、统一的管理，人员和服务于审判的后勤保障很难达到科学、合理、高效的要求，造成人力资源浪费，加大了诉讼支出，不利于提高办案效率。此外，将审判职能分割给合议庭与审判庭、庭长、院长层层行使，案件层层把关，审者不判，判者不审，造成实际上的多审级，增加了诉讼成本，浪费了有限的审判资源，延误了诉讼。这种高投入、低产出的审判，使得诉讼经济与效率原则难以实现。
　　(四)法官素质难以提高
　　传统的审判管理体制过多地采用行政管理的方式，使得审判活动渗入了行政化的特征，法官审判案件受院长、庭长、审委会的领导，法官对案件只有审理的权力，而无裁判的权力。法官的裁判意见只有经过批准、确认，才能成为实际的裁判结果。法官不能依靠自己的思想、知识做出正当合法的判断，在某种程度上成了事实调查官，弱化了法官的独立人格，否定了法官做为审判活动的主体资格，使审判权依附于行政权，不符合司法规律，影响到法官对法学修养、审判艺术的培养，为社会公众服务精神的治炼，对社会正义的追求，甚至削弱了作为法官的荣誉感和责任感，法官的素质难以提高。
　　(五)科学管理与决策难以实施
　　现行的审判管理体制，缺少对审判程序统一管理的部门，司法行政工作、审判程序管理工作、案件的具体审判工作互相掺杂，个案的处理情况无法控制，某项审判工作的进展情况也难以准确把握，无论在宏观上，还是在微观上，都很难实现对实判工作的科学管理与决策。
　　随着市场经济发展、民主政治加强、社会全面进步，传统审判管理体制中轻程序、弱制衡的弊端与公众对司法公正性要求日益增强的矛盾；审判效率低下、人力资源浪费严重与案件不断增长，公众对审判高效性要求日益增强的矛盾；法官素质不高、司法腐败严重与依法治国、公众法律意识日益增强的矛盾，显得十分突出，审判管理体制改革必须加快进行，跟上时代前进的步伐。
　　纵向来看，人民法院的司法改革分为三个层次，即法院体制改革，属于政治体制改革的范畴；审判管理体制改革，属于审判宏观管理的范畴；审判方式改革，属于工作方法改革的范畴。在司法改革这一系统工程中，高层次改革具有根本性和决定性，低层次改革具有现实性和实践性。人民法院过去十年，在研究和探索审判方式改革方面倾注了大量精力，强化公开审判，强化当事人举证，强化庭审功能，强化合议庭功能，规范了审判活动，促进了审判工作的发展。但是，由于长期忽视审判管理方式在司法改革中的地位和作用，甚至许多人把审判方式和审判管理方式混为一谈，导致我们对审判工作管理缺乏研究和探讨，使其成为我国司法改革中的薄弱一环。审判方式不同于审判管理方式，审判方式具有法律的规定性和对个案审判的针对性，其本质应该是法律规定的再现，而审判管理方式则无法律的规定性，也不涉及个案的处理，它是创造条件，保证司法目的实现手段。因此，审判方式改革不能从根本上解决管理上的问题。
　　目前，人民群众反映强烈、法院亟待解决的问题是，程序不公、裁判不公、效率不高、司法腐败严重等，而解决这些问题，仅仅依靠审判方式改革是远远不够的，要使审判公正、高效、有序运行，消除腐败，弘扬正义，开创法院审判工作的新局面，司法改革必须进入一个更高层次，更深领域，即必须启动审判管理体制的改革。最高法院肖扬院长强调指出：人民法院今后几年改革的指导思想是努力建立公正、廉洁、高效、运行良好的审判工作管理体制。3
二、审判管理体制价值观念的重塑
　　成功的实践离不开科学理论的指导。我国审判管理体制改革，也需要正确的理论分析和价值观念给予引导。为此，必须在国外先进的管理体制与我国传统体制之间寻找合理的平衡，并追求适度超越，为中国审判管理体制的构建，提供理论和价值基础。
　　正义、效率和秩序，是法律永恒追求的基本价值，是构建科学审判管理体制理论和价值基础。正义是人类文明的一个永恒主体，司法的灵魂在于它的公正性，司法失去正义，也就丧失了生命力。然而正义并不是司法唯一的价值追求，正义离不开效率，效率低下，正义就无从谈起。秩序的存在是人类一切活动的必要前提，也是司法的基本价值之一，正义和效率必须依赖秩序，在有序中实现。科学、合理的审判管理体制，应建立在正义、效率、秩序的价值基础之上，也应当成为我国审判管理体制改革的价值取向。
　　审判管理体制应保障正义价值的实现
　　正义与邪恶、公正与偏私是几千年来人类法律实践中经久不衰的话题，而司法的正义与否，又是其中最敏感的神经之一。在中外学术著作中，正义被赋予多方面、多层次的涵义。美国法哲学家约翰·罗尔斯认为正义是“社会制度的首要价值”，并且明确地指出，“正义即公平。”4可见正义是有关公平的观念、思想、原则和制度的总和。
　　司法正义又简称为司法公正，它是指司法权运作过程中，各种因素从主体到客体，从内容到形式，从程序到实体，从静态到动态，均达到合理有序的状态。如同真实是思想体系的第一美德一样，司法正义是法律体制的第一美德。法律体制如果不是正义的，那么无论多么高效和有序，也必然为人们所改革或废除。5法院审判活动是保障社会公平正义的最后一道关口，有其特殊的重要性。正义体现在审判活动中即指审判过程要遵循正当平等的原则，审判结果要体现公平正义的精神。前者称为程序正当，后者称为实体公正，二者构成了司法公正的基本内容。我国传统审判管理体制重实体，轻程序，忽视了正当程序对实体公正的保障作用。从而导致审判实践中某些背离程序的不公、不快、不廉现象的发生，损害了实体正义，影响到司法公正的实现。科学的审判管理体制要求审判过程的公正性与审判结果的公正性，两者之间实现有机统一。改革传统的审判管理体制，要求我们用更多、更好的制度、办法和措施，强化诉讼程序管理，强化审判过程管理，使审判管理体制体现程序正义价值，为实体正义创造条件，提供保障。
　　审判管理体制要保障效率价值的实现
　　从传统观点看，效率是经济学的价值取向，而法的价值取向则是公平，即经济学家关注的是如何把经济之一做得更大，法学家关注的是如何把经济之一分得公平。随着法律对经济生活干预的日益增多，如何把经济之一做得更大，已离不开法律对资源的效率性分配。在人口日益膨胀与资源日益稀缺的矛盾冲突中，最大限度地进行资源利用与配置以不断满足人的价值需要，乃是法律不可缺的价值之一。6法律对经济的调整如此，审判管理体制对审判力的调整也同样如此。任何管理体制无一例外地体现效率价值之一。哪种审判管理体制能够减少诉讼成本，取得最佳诉讼效果和社会价值，该审判管理体制就是好的管理体制。因为审判效率与司法公正密切相关，只有依法高效地审判案件，才能更好地体现司法公正。如果案件久拖不决，审理限期长，必然使当事人的合法权益继续受到侵害，就谈不上公正。即使最终做出了正确的裁判，也延长了合法权益遭受侵犯的时间，就不能很好地体现司法公正。传统审判管理体制中，缺乏效率的保障机制，不能实现审判力量与资源合理、有效配置，使得一些法院在抓审判效率中，有的是政治说教，还有的是物质刺激，难以奏效，超审限问题突出，严重影响到司法公正。改革审判管理体制，就是要对审判力量、审判岗位、案件数量、物质装备、后勤服务等做定量分析，合理分配人力，有效利用资源，实现最佳组合和配制，用制度的方式保证其长期的发挥效能，缩短审判期限，追求审判的效率价值，更好地体现司法公正。
　　审判管理体制要保障秩序价值的实现
　　秩序是人类生存和发展的基本条件，法律作为维护社会秩序的工具，必须满足秩序价值的实现。审判管理的目标之是一建立良好的司法秩序。因为正义的广泛实现需要良好的秩序，高效依赖于有序。改革审判管理体制，就是要更好地追求司法的秩序价值，为正义价值和效率价值的实现创造有利的条件，提供可靠的保障。当前，某些法院和审判中存在的，人民群众反映强烈的，久诉不立，久立不审，久审不判，久判不执，久执不结，案件超审限严重的问题；滥用强制措施，乱争案件管辖权，搞地方、部门保护主义，甚至造假案，司法严重不公的问题，都是审判秩序不良的反映，其主要的原因是，旧的审判管理模式不利于秩序的建立和秩序价值的实现。改革审判管理体制，应从制度上对审判工作的立案、审理、执行、监督几个主要环节科学界定，制定明确的公开化指标和效率目标，实行严格的分段管理(流程管理)，同时，给予适度的宏观控制，使各个环节既分工合理，衔接紧密，又互相配合，有效制约，进入高效有序的良性运作状态，将这些管理制度融入科学的审判管理体制之中。
　　有利于秩序价值实现的科学管理体制的运行，以管理对象的自觉遵守为条件，因此，必须加强对管理对象的教育，严明纪律。同时，对违规操作、破坏秩序者予以责任追究。
三、科学审判管理体制的构建
　　科学、合理的审判管理体制应建立在公正、效率、秩序的基础之上，如何使审判管理体制在现实的司法实践中达到我们所追求的价值目的，值得研究。笔者认为，科学的审判管理体制的构建，应以程序管理为中心，以改革审判方式和执行工作为主体，以改革法官体制为关键，以建立有效的监督制约为保障。
　　(一)科学审判管理体制应以程序管理为中心
　　程序中心指的是法律制度进化的过程中，强调程序建设的重要性和凸显程序在审判管理中的枢纽位置。从程序和实体二者关系的角度而言，“无论是从现实中的意义来看，还是作为纯粹的理论问题或者依据历史的事实，我们都可以说诉令法具有先行于实体法，或者说程序法具有作为实体法形成母体的重要意义”。7也就是说“程序是实体之母”。8诉讼程序的最终目的是恢复及实现实体中预设的权利与秩序，从而彻底解决纠纷。可见，以程序为中心的审判管理体制符合时代的要求，是被证明了科学、合理的现代化管理体制。
　　程序中心依托审判流程管理，对立案、审判、执行全部诉讼过程进行合理、科学、有序的规范。流程管理是把借助科技手段现代先进的管理方法引入审判工作，对审判实施流程管理手段，是将案件流程控制权与实体审判权分立，起到了分权制衡的作用，实现对审判工作由行政型管理向审判型管理的转化。它对开庭时间、结案日期作出严格规定。能够有效地避免超审限、久拖不审、久审不决的现象，解决承办法官审理案件，先易后难，先简后繁，疑难案件往往不能按时结案，存案积案多的问题。把审判节奏转到严格适应流程管理的制度上来，处于良性循环之中，审判管理趋于有序化。流程管理实际是对案件审理过程的管理，即把案件审理过程分为收案、送达、排期、庭审、宣判、执行、结案、归档若干阶段，实行分段管理。案件立案后，立案庭跟踪整个审理的流程，直到审理终结。实施审判流程管理，是审判管理体制改革的必然要求，是审判工作公正、高效、有序运转的根本保障，现代化审判管理体制的核心是对案件实施流程管理。实施审判流程管理，强化程序观念，以程序公正促进实体公正，保障司法公正，实现司法改革的最终目的。
　　(二)科学审判管理体制应以改革审判方式和执行工作为主体
　　审判管理对象是人民法院的审判和执行活动，创建科学的审判管理体制，应以改革审判方式和执行工作为重点。审判方式改革是我国司法改革的一项重要内容，审判方式改革的目的就是要使审判模式接近审判管理体制改革所要追求的正义、效率和秩序的价值目标。审判方式，亦称诉讼结构(模式)，是指法院的诉认行为与当事人的诉讼行为之间的相互关系，即法院与当事人在诉讼推进过程中的权限分配方式。9审判方式改革应围绕审判的全过程，以审判公开为核心。审判公开原则是现代诉讼制度的重要特征，是诉讼制度走向民主、文明的标志，它根植于现代民主政治对国家权力运作的监督和对公民知情权有确认。公开审判的实质是，当庭举证、质证、认证和裁判，案件事实调查和认定的整个过程都应当在法庭公开，当事人的诉讼权利必须得到充分尊重。审判公开最基本的价值在于它为社会监督审判权的运作过程创造了条件。科学的审判管理机制，必须全面落实公开审判制度，反对“暗箱操作”，在审判工作中推行“阳光工程”。
　　生效法律文书，体现了国家的意志，具有国家法律的权威。然而，我国法院“执行难”问题，目前已成为困扰法院工作，影响国家改革开放经济建设的突出问题。执行机构互不隶属，力量分散，装备薄弱，严重制约执行效率，影响执行效果。必须加快建立执行工作的新体制和新机制，设立执行局，对执行工作实行统一管理和协调，统一调度指挥执行装备和力量，组织进行集中执行；确定执行重点地区、重点案件，组织、实施对重大案件的专项执行。切实解决“执行难”，维护法律的权威，使审判的正义、高效、有序落到实处。
　　(三)科学审判机制应以改革法官管理体制为关键
　　法官是审判活动的主体，正义要由法官来伸张。审判管理体制的正义、效率和秩序价值都是通过法官的审判活动实现的。法官体制是否合理，直接影响到审判管理体制价值的实现程度。因此，改革现行的法官体制，是审判管理体制改革的关键。司法权是一种被动性、判断性、程序性、中立性、终局性的权力，其判断性和中立性决定了法官必须保持较高程序的独立性和中立性，、终局性的权力，其判断性和中立性决定了法官必须保持较高程度的独立性和中立性，以保证其活动的公正性、正当性和合法性。法官之间可能因资历等原因而等级不同，但法律赋予其的审判权应当是平等的，所有法官对案件的裁判都应处于同一平等线上，不应受其他法官的指挥和控制。这就要求审判管理必须摒弃以行政为本的传统管理观念，提倡以法官为本位的管理观念，发挥法官的主导作用，实行法官责任制。
　　法官体制改革要真正确立法官在法院审判活动中的中心地位，尊重法官的首创精神和独立人格，培育法官的现代司法理念和职业意识，明确划分独任庭、合议庭与审委会的职权，还独任庭和合议庭以独立审判权，保证法官享有独立、完整、彻底的审判权。
　　建立合议庭负责工作机制。我国法律明确规定代表人民法院行使审判权的是审判组织，即独任庭或合议庭。因此，独任庭或合议庭享有的审判权应该是独立的、完整的。法院中除少数案件依法经审判委员会讨论决定外，其余案件均由独任庭或合议庭独立审判。合议庭与审判庭的关系上，应明确审判庭不是法定的审判组织，而是人民法院内部承上启下的审判管理机构，审判庭对具体个案的处理意见对合议庭没有约束力。在合议庭内部，法官之间平等，合议庭内的法官对案件共同审理，共担责任。案件出现质量问题，追究合议庭法官的责任，但坚持正确意见的法官可以免责。
　　推行审判长、独任审判员选任制。要改革审者不判、判者不审，审与判脱节的状况，取消层层审批制度，使参加案件审理的法官享有裁判的权力。改革后，独任审判员和审判长的权力大了，责任重了，对其政治和业务素质的要求也更高了。为保证审判质量，必须做好独任审判员和审判长的选任工作，除了院长、庭长可以担任独任审判员和审判长外，必须建立有效的选择机制，保证品行端正、学识渊博、司法经验丰富的优秀法官脱颖而出。院长、庭长和其它审判长一样，只有参与审理案件时，才具有审判权，其身份不再是院长、庭长与其它法官一样，只是具有法定资格的法官。
　　(四)科学审判管理体制应以建立有效的内部监督机制为保障
　　科学的审判管理体制以实现正义、效率和秩序价值为目标，而达此目的，依赖于三条，一是体制合理，二是正确运作，三是保障有力。在改革审判管理体制和法官体制之后，建立有效的监督制约机制，保障体制的运行，就有着特别重要的意义。
　　为了保障实现审判管理体制的正义价值，必须建立并实行严格错案追究制度。权力的约束和制衡是防止腐败的重要手段，随着审判组织的独立和法官职权的扩大，必须大力强化对审判主体的制约和监督，保障实体正确。对独任审判员错误裁判，应由独任审判员承担责任。对合议庭成员评议案件时，故意歪曲事实，曲解法律，致使合议结果错误，造成错判的，由导致错误结果产生的成员承担责任。对审判委员会研究案件，违背事实，曲解法律，导致错案发生的，由有过错的审委会委员或主持人承担责任。对院长、庭长工作不负责任，好人主义，知错不纠，导致错判的，要由院长、庭长与有过错的法官分别承担相应的责任。要客观分析产生错案的原因，准确界定错案范围，严格执行错案追究程序。区分错案性质、过错程度，把错案责任追究到人，保障实体正义价值的实现。
　　为了保障审判管理体制效率和秩序价值的实现，必须建立并实行违纪违法审判追究制度。效率和秩序都依赖于法官实现，在对法官进行正面教育和引导的同时，必须明确延误审判，违规操作，破坏秩序者应承担的责任。