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对大陆法系违法性理论的理性思辨/刘跃挺

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 06:11:15  浏览:8623   来源:法律资料网
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对大陆法系违法性理论的理性思辨
——兼与台湾中央警察大学余振华教授商榷
On Unitary Revelation and Reflection of Illegality

刘跃挺*
(海南政法职业学院 应用法学系 刑法教研室)

【内容摘要】大陆法系违法性理论存在的法理根基是对个人自由独立性的保障,此亦是该理论所要求和体现的价值,其新客观违法性理论弥补了主观违法性理论与旧客观违法性理论在解决实际问题时所表现出来的缺陷与矛盾。这对我国目前的刑法犯罪论体系的改革与重构来讲具有十分重要的现实意义。具而言之,在司法过程中仍应坚持“刑事违法性”,这是法治社会所要求的形式合理性所决定的。
【关键词】刑事违法性;形式违法性;实质违法性;主观违法性;客观违法性
【Abstract】The groundwork of jurisprudence about Illegality shows the importance for individual freedom and independence. The reconstructive objectivist Illegality complements limitation and contradiction between objectivist and subjective Illegality in judicial practices where the formal rationality determines jurally countries’ insistence of criminal lawbreaking.
【Key words】Criminal Illegality; Formal Illegality; Material Illegality; Subjective Illegality ;Objectivist Illegality ;
一、大陆法系违法性理论存在的法理根基
在贝林格之前,犯罪被定义为“被科处刑罚的违法、有责的行为。”[1]也就是说,中世纪及其之前的欧洲所流行的是结果刑法的思维——人们对行为人产生仍要予以制裁的理念与该行为所造成的结果有着因果关系。“而在人们尝试理性地安排所有的社会制度(包括刑罚制度)后,依结果责任所施加之制裁的正当性受到了质疑。”“在确定制裁理性化的大方向后,刑法学学界逐渐地发展出一套归责体系,象是主观要件(故意、过失)的提出以及客观要件的精细化(例如客观归责理论)。”[2]这里所体现的是人们对于刑法理念的改变,即在社会契约论等反对西欧中世纪封建主义思想、反映资本主义先进的民主自由价值观的理论之启蒙下,发动剥夺个人自由、身体、财产等法益的国家权力运用手段,“其存在之正当根据及合法之作用范围系基于近代立宪之理念”;反映在刑法学理论范围中,就体现为诸如“刑法谦抑思想”、“刑法为最后手段性与补充性”等基本原则。这些进步理念其实是要限定国家对于行为的定罪权利。基于罪行法定主义,在行为的定罪过程中,形式地设置“过滤条件”,以达到限定国家刑罚权的目的,“对于要素的分别考虑,是为了正确运用刑法、合理认定犯罪”[3]。基于此,产生了认定犯罪成立的三元论,即构成要件该当性、违法性与有责性。
从上述三要件的排列顺序中,是不是可以得出这样的结论:行为人的行为该当于构成要件后,国家刑罚权就可以随之发动?答案是“当然不可以”。因为仅仅是该当构成要件的行为,若没有违反整个法规范所构成的法秩序,就仍然不能对之加以刑罚。各国宪法都有类似的规则:“除防止妨害他人自由、维持社会秩序或增进公共利益所为必备之外,不得任意发动国家刑罚权”①。而这种“防止妨害他人自由”、“维持社会秩序或增进公共利益”以及“避免紧急危险”都说明了法秩序所保障的自由与权利的概念里必然存在一种“内在限制”,即“自由权利必要以服从团体生活之约束为其前提”[4]。这就是违法性理论存在的法理根基,即其为了保障个人的自由独立性,要求人们必须接受社会法秩序的“团体社会之约束”。
关于违法性的理解,存在着两种主要的学说即“法益侵害说”与“规范违反说”。持前者的学者认为,违法性的实质是对法益的侵害或者威胁。法规范违反说则认为,违法性是违反法规范或者法秩序;团藤重光则进一步指出,违法性“从实质上说,是对整体法秩序的违反,是对作为法秩序基础的社会伦理规范的违反”②。而有的学者却认为,法益侵害说只注重于行为所侵害的法益或者法益侵害的威胁,而无须要求行为合乎社会伦理秩序与否;而规范违反说则是相反地只注重于那些违反社会伦理秩序的行为,而无要求所侵害的法益或者法益侵害威胁是否出现,从而得出“法益侵害说强调刑法与伦理道德相分离”与“规范违反说则主张刑法与社会伦理道德的不可分离,可谓一体的两面”③。笔者认为,这样的认识是过于极端与片面的。其实,“法益侵害说”虽然强调违法性的根本乃是遭受侵害的国民利益,但却仍然认为“犯罪首先应有以刑罚压制必要之‘恶性’行为存在,而此种行为的‘恶性’即为违法性”④,换句话说,这里的行为“恶性”集中体现于侵害的法益或者法益侵害的威胁,说明了法益侵害说并不是无视“行为”。而“规范违反说”是依法规范为基础,认为“惟有违反法规范秩序之行为经评价后方为恶性行为”⑤。虽然从表面上看没有对侵害的法益或者法益侵害的威胁作出规定,但要理解这种合乎违法性要求的行为恶性的内涵则是以道德秩序、违反文化规范以及欠缺社会相当性三者来加以说明,因此违法性的实质决定于这种“道德秩序”或是“社会相当性”。而我们都知道社会相当性理论本身是关注于行为对社会法秩序所产生的后果(法益)。因此,综上所述,基于道德秩序及社会相当性的规范违反说与要求“恶性”行为的法益侵害说在本质上并不具有差异性的。
在大陆法系刑法学发展史上,基于对法益侵害说与规范违反说的不同理解,产生了主观违法性理论与客观违法性理论、形式违法性理论与实质违法性理论等违法性理论。
二、对主观违法性理论、客观违法性理论以及新客观违法性理论的重新阐释
(一)主观违法性理论
根据刑法理论的历史沿革,客观违法性论源于1821年Hegel所确立的“无犯意之不法”概念之后,在德国所形成的通说。后于1867年年由德国学者阿道夫·默克尔提倡主观违法性论后,同年耶林在“罗马私法之责任要素”的观念上确立客观违法性的概念后,主观违法性论与客观违法性论才首次形成了激烈的论争。
阿道夫·默克尔认为,民事不法与刑事可罚不法都是一种对既存“法”的违反[5],而这种否定法的“不法”内容必须具有两个要素:其一,侵害包含于客观化了的共同意思或者说侵害表现于法之共同利益;其二,归责可能性之要件。而刑法可罚行为的特殊性在于其“责任”,即该行为具有的是一种不同于民事责任的责任——“‘观念’上之保持或回复受违法行为侵害或威胁之客观化共同意思与国民间之正常关系”[6]。换句话说,首先,刑法责任不只是类似于民事责任要恢复权利侵害的客观外在状态,更重要的是保护体现社会关系的法益;其次,行为在基本形式上必须具有“个人反抗全体意思”的要素。综而述之,一方面,刑事可罚不法行为是对体现国家意思的法规范予以藐视与破坏;另一方面,“法”的概念本身就说明了不法行为必须具有“归责可能性”这一要件。此可以说是阿道夫·默克尔主观违法性理论的关键,因为其认为法是指具备相应属性的命令与禁止的总体(即命令或禁止国民依照国家意思行事),其外在只体现为“命令”与“禁止”两种形式,即不法就是对这种命令与禁止的侵害;因为命令(法规范)只针对于可归责能力者下达,进一步说,命令对于有意要求约束的对象才有意义,所以侵害该命令(法规范)的人(即具有可归责能力的人)才被称为违法者。这样就排除了诸如自然现象、无责任能力者的意思引起的侵害被认为是“违法”的情形。
后来,费耐克等学者更强化了主观违法性理论。其认为,基于命令发动者与接受者之间的对立关系,法体现的是一种立法者对社会控制的期待(即期待命令的接收)。详述之,为了预防不法行为对社会控制的破坏,命令发动者应该从行为的主观与客观两面加强法的强制作用,并认为以“主观强制方法”为核心才能根本地达到预防的效果(即要求法“原则上”是以心理之力量支配人的意思,凭之以发挥保护既存于社会关系中的共同生活利益的作用)。这样,主观违法性论者普遍认为命令与禁止性的法律就是规制有接收义务能力人的心理动机的“精神(推动)力”。进而论之,只要有归责能力的人,若行为违反“精神力”,就被认为是“违法”,而无论是否产生“侵害的法益或者法益侵害的威胁”。基于此,就产生了“有责之不法”的概念。
综上所述,主观违法性理论虽然强化了对“违法性”与“有责性”关系的认识,但是由于其过于强调二者的关系,甚至是混淆了“违法性”与“有责性”之间的区别,使原先的合理认定犯罪、防止国家刑罚权之滥用的犯罪成立三元论形同虚设。另外,如上所述,主观违法性理论往往过于重视行为对法律命令自身的违反,却无视法益受损害的情况,容易造成因过分强调“主观违法因素”而导致法律偏重“义务”概念与“社会伦理规范”,实质上又倾向于了全体正义与社会连带的思想,有损于法律对个人自由的保护。
(二)客观违法性理论
自从阿道夫·默克尔首倡主观违法性理论以后,耶林、罗夫勒、那格勒、麦兹格等客观违法性理论者认为,法秩序不应该被狭隘地理解为法典之规定;法典所赋予国民者仅是不具备之法秩序体系、片段之命令、禁止及少数可容许之行为而已,因此刑法典所要求国民者并非禁止国民为何种行为,而是规制“倘若实行该种行为会产生何种后果”,“如何从刑罚之预告导出吾人态度之规范,完全是由阅读规定条文者之自我决定”⑥,从而否定了主观违法性理论者的“法规范认识观”。麦兹格的规范分析论将法律规范理解为“评价规范”与“(意思)决定规范”,其认为:基于“主观违法性理论的主张……法益侵害之起因对于法益侵害本身而言,其乃成为本质之基准,惟有基于行为可预见之一时所产生之结果,才可能侵害具有精神力之法”[7],可以得知主观违法性理论的“不法”判断的根基是规制行为人行为时心里动机的法规范,不再是客观的法秩序。同时他还认为,法规范与实现法规范的手段(命令)不能混为一谈,前者是表示一定社会状态的应然,体现着对现实法秩序的评价(即评价规范);后者是实现法规范的手段,通过规制行为人的行为来予以实现法规范(即决定规范)。
基于这种“目的”与“手段”的关系可知,评价规范是决定规范的前提。“在确定法的概念时,将法作为评价规范来把握是先验的必然。”[8]那么,我们该以何种规范作为违法性判断的标准呢?首先必须明确的是,违法性的判断标准必须合乎现实的目的性;进而论之,所有的法,尤其是刑法,其目的是要为服从法支配的人建立外在的秩序,以确保共同生活。因此,法必然要从客观角度来理解。“法系客观之生活秩序,不法则是对客观生活秩序之侵害而言。”[9]基于此,大陆法系客观违法性理论之违法性的评价标准就是“是否违反了反映客观生活秩序的法规范”,即评价规范。而且,由于针对有归责能力者的“决定规范”本身特点在于决定行为的有责性,同时基于评价规范决定意思决定规范,决定了大陆法系犯罪论体系中违法性与有责性的前后逻辑顺序。最终,由于违法性与有责性的判断判准的不同,亦决定着二者之间应彼此分离,即客观违法性理论承认“无责任不法”的存在。
(三)新客观违法性理论
客观违法性论过于强调法益的客观损害结果(即过度侧重于侵害之事实)。甚至认为,对于动物或无生命之物所造成的侵害,法秩序同样地即对之表示否定。由于其认为违法性判断基础是完全脱离意思决定规范的评价规范,即只要出现实然的社会生活秩序不符合应然的法秩序——体现为客观上法规范所要求保护的法益遭受侵害或是侵害的威胁,行为就具有违法性。这就意味着,无论是何种行为或何种原因,无论行为人是否具有责任能力,无论是否是人为行为,只要客观上扰乱了共同社会生活秩序,都会成为法的评价对象,继而就具有了违法性。这显然不符合现实司法的目的性,也是不可理解的。对此,诸多学者认为,这是违法性的判断基础出了问题。
学者们认为,法规范不能严格区分评价规范与决定规范,实际上是两者的综合体。以综合体之法规范为基础的违法性判断理论就被称为“新客观违法性理论”。然而对于法综合体存在的原因,可谓是众说纷纭。余振华教授也认为客观违法性理论“着眼于规范前提所提示之利益或秩序,将规范前提与命令予以割裂系有不妥当之处。由是可知,对于违法性之观念必须结合规范前提与命令作整体观察方能获致正确之理解。”⑦可知余教授赞同“法规范综合体”说。其认为刑法规范应基于“评价层次论”而分为评价决定规范与义务命令规范。这样评价规范与决定规范作为整合体成为违法性判断的基础,而进一步认为“评价规范为前提,依据刑法命令实行符合该评价规范之行动而产生遵守义务,违反该遵守义务则构成有责性之内容”⑧但是,笔者不赞同余振华教授的这一见解:在违法性判断阶段,“评价层次论”是可以将法规范整体(即评价决定规范)作为违法性价值判断的基础,但这种法综合体其实并没有实质解决上述相关问题。因为在“有责性”判断过程中,法规范却又是以另一种形式(即义务命令规范)出现——成为有责性判断的基础。那么,问题又回到了类似于当初“评价规范与决定规范区分及其各自存在独立性”的相关问题;对于“法综合体存在样态与存在价值”而言,实质性的问题并没有得到解决。笔者认为,立法者把社会共同生活所必要的应然状态规定出来(评价规范的设定),并在实际的司法过程中,以刑罚的强制力威慑为后盾,要求一般人服从与信赖法规范;法规范付诸于实际,就是要求法规范决定与影响着行为人行为动机与意志,从而使立法中的评价规范“转换”司法中的意思决定规范;然而,在实然的法环境内,这种“转换”一直处于动态的过程;所以,我们所面对的法规范,是一种评价规范与意思决定规范不可分离的“综合体”。
确定了法综合体的存在,随之而来的问题依然不少:依照客观违法性理论得出的违法性与有责性区分的决定性因素是什么?主观违法性理论与新的客观违法轮的区别又在何处?甚至新的客观违法性理论如何说明其自身的“客观性”?
川端博教授认为:“非难责任之根本,在于侵害以价值为基础之遵守义务。易言之,依据刑法之评价规范为前提,命令为适合该评价之行为,而产生遵守义务,违反该义务形成有责性之内容。”[10]如前所述,由于法规范包含着决定规范,则违法性判断存在受命主体,即“人”。基于“违法系对客观社会生活秩序的侵害”,法规范的对象应该是一般社会人对法规范的服从与信赖,即违法性的受命主体为“一般人”。该当构成要件行为后,以评价规范为前提,依照一般人的意思决定规范基准,要求行为符合法秩序的要求;因此,若行为此时违反了法规范的要求,就具有了违法性。鉴于针对一般人的意思决定规范在相对于具体人时就转化为具体义务规范,而若具体的行为人“决意不为具有构成要件该当性及违法性之违法行为(即命令决定为适法行为),刑法可依违反该义务为理由,对具体之行为人非难其责任”⑨,亦可以得知,虽然有责性中的规范基础是“法规范的综合体”,但责任评价的根本却是基于命令规范之具体人的义务规范。
综上所述,在新客观违法性理论中,违法性与有责性的区别在于“标准的客观性”,即违法性是以针对 “一般人”的、法规范综合体中的、以评价规范为前提的决定规范作为行为违法性判断基础,而有责性判断基础是针对“具体人”的、法规范综合体中的义务规范。⑩换个角度,此时所形成的修正的违法性理论,其判断不法的标准在于“一般人的命令规范之违反”,仅此一点,就排除了具体人的归责能力的内容,即依然承认“无责任的不法”,因此,其仍为“客观”的违法性理论。但相对于传统的客观违法性理论而言,新客观违法性理论具有了主观违法因素,其与主观违法性理论之间仅存有“些微之差异”[11]:新客观违法性理论者认为无归责能力人的侵害行为亦未违法,故可对其主张“正当防卫”。可以看出,新客观违法性理论弥补了主观违法性理论与旧客观违法性理论在解决实际问题时所表现出来的缺陷与矛盾,同时,由于“加入主观性价值的因素予以判断方法的必要性”⑾,“违法是客观的,而责任是主观的”学界共识似乎也要加以修改——应基于判断标准(而不是判断对象)是否客观。
三、形式违法性、实质违法性及对我国刑事违法性理论的启示
对于最初由德国刑法学者李斯特提出的所谓“形式违法性”与“实质违法性”之“形式”与“实质”,笔者认为,其与将犯罪定义区分为“形式犯罪定义”与“实质犯罪定义”相同,亦可以同样地专就法律规定“形式”与行为之“实质”内涵来作出区分。
在刑法学界,存在着对形式违法性与实质违法性内涵及其关系的诸多诠释。有的学者认为,由于构成要件是违法性的指导形象,因此形式违法性就是构成要件该当性,从而将大陆法系现有的三阶段定罪理论修改为“形式违法性→实质违法性→有责性”的判断顺序;而有的学者认为,形式违法性可以认为是法律直接规定的违法阻却事由,而实质违法性是超法规的违法阻却事由。⑿笔者认为,后者的观点是正确的。因为前者的观点无疑已经破坏了现有的三元论,并且混淆了“构成要件”与“违法性”的本质差别,也无法确定诸如“正当防卫”、“紧急避险”等法定违法阻却事由在定罪判断顺序上的准确位置。其实,法规范(法秩序)就是我们通常所说的“法网”,违法性的判断就是对具有刑法意义的行为(即符合构成要件该当性的行为)在“是否真正破坏了法网”层面上的考量。因此,无论“形式”与“实质”,违法性概念存在的真正价值在于符合构成要件该当性的行为是否具有违法性。而上述观点中后者的认识正是基于此,认为“正当防卫”与“紧急避险”是法律明文规定的,具有形式意义,而诸如“得被害人承诺”等法律无明文规定的超法规的违法阻却事由具有实质意义。但对于形式违法性与实质违法性之间的关系问题,学者们却存有争议。余振华教授认为两者具有“相互对立性”的关系,其认为“综合各国学者所论,本文以为确立形式违法性与实质违法性二者之对立关系,有其独特之意义存在。例如对具有正当化事由之正当防卫或紧急避险等行为而言,其行为在形式上被认定系属违法,然在实质上却又可认为系属不违法之情形,此时倘若基于此种对立之概念,则可予以说明之”。笔者对于这种“对立观”表示不赞同。若基于余教授所举例证,对于超法规的违法性阻却事由,因其与“法规范形式化”相对立,进而否定其存在,则明显与德日等大陆法系国家立法与司法的现实不符,而且在现有的刑法理论中,也是难以想象的。其实,两者之间是一种相互“对应”的关系——“实质违法性之判断上为弥补形式违法性之不足而存在,二者实乃相辅相成而非相互抵触。”⒀换言之,即使行为符合“正当防卫”或是“紧急避险”违法判断的“形式”要求,同样也要受到“实质”违法性的判断;而当行为存在超法规的违法性阻却事由,即使没有法规予以“形式”明确化,也会得到违法性的“实质”判断给予相应弥补。这种相互“对应”的关系,使形式与实质违法性共同编织成违法性判断的“法网”,进一步巩固了大陆法系现有的三阶段定罪理论。
从实质上看,我国犯罪概念中的“社会危害性”与“刑事违法性”的关系类似于大陆法系的实质违法性与形式违法性的关系。基于上述的大陆法系违法性理论中形式违法性与实质违法性的关系理论,在我国的现实法律生活中,当社会危害性与刑事违法性发生冲突时,更应该基于国情需要,突出实质意义解释的价值与意义。理由在于:第一,由于成文法的局限性,决定了刑法对某些具有严重社会性的行为没有作出相应的规定。对此,有的学者认为:“应当在不违反民主主义与预测可能性的原理(罪刑法定主义)的前提下,对刑法作扩大解释。”[12]但笔者认为,暂且不论“扩大解释”与“类推解释”是否存在严格的界限,就我国这样一个刚刚推行法治建设的国家,若过于强调从行为的社会性本质的角度进行实质性的解释,必会造成法律虚无主义的出现。因此,在司法过程中仍应坚持绝对的“形式合理性”。第二,成文法的“滞后性”决定了刑法可能规定一些不值得科处刑罚的条文。对此,在司法过程中,仍应坚持刑事违法性的需要,这是法治社会所要求的形式合理性所决定的。但在具体的量刑上,笔者认为,可以对此类行为免除或者减轻处罚,这正是从实质违法性角度进行考量突出实质性解释的结果。否则,将会导致刑法教条主义的出现,同时也背离了刑法谦抑性与人权保障机能的要求。
注释:
① 参见德国宪法第103、104条;日本宪法第31、32条。
② 参见张明楷:《刑法的基本立场》,中国法制出版社2002年版,第154页
③ 参见张明楷:《刑法的基本立场》,中国法制出版社2002年版,第158页
④ 参见余振华著《刑法违法性理论》,台湾元照出版有限公司2001年版,第9页
⑤ 参见余振华著《刑法违法性理论》,台湾元照出版有限公司2001年版,第9页
⑥参见(日)佐伯千仞《刑法违法性理论》,东京有斐阁1974年版,第60页
⑦参见余振华著《刑法违法性理论》,台湾元照出版有限公司2001年版,第28页
⑧参见余振华著《刑法违法性理论》,台湾元照出版有限公司2001年版,第28、29、30页
⑨参见(日)川端博,余振华(译).刑法总论二十五讲,中国政法大学出版社2001年版第149-152页
⑽命令规范是针对于一些有可能从事某种行为的人,换言之,每个人都有成为该类人的可能性,即命令范是针对于一般人的,具有客观性。对于具体的人而言,这种命令规范就转换为了只针对具体人本身的现实的义务规范,具有主观性。
⑾参见余振华著《刑法违法性理论》,台湾元照出版有限公司2001年版,第78、79、80页
⑿参见甘添贵著《刑法之重要理念》,台北瑞兴出版社1996年版;林山田著《刑法通论》,台湾大学图书馆印2005年第9版。
⒀参见林山田著《刑法通论》,台湾大学图书馆印2005年第9版,第295、296页
参考文献:
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内江市人民政府关于印发《内江市人民政府目标管理工作实施办法》的通知

四川省内江市人民政府


内江市人民政府关于印发《内江市人民政府目标管理工作实施办法》的通知
[内府发〔2007〕34号]


各县(区)人民政府,市级各部门:
《内江市人民政府目标管理工作实施办法》已经市政府五届第53 次常务会议审议通过,现印发你们,请遵照执行。


          二〇〇七年九月五日


内江市人民政府目标管理工作实施办法

第一章 总 则
第一条 为规范目标管理工作,确保政令畅通,保证全市国民经济和社会事业发展各项目标的顺利实施和完成,促进内江又好又快发展,根据《四川省人民政府对市(州)人民政府目标管理工作实施办法》(川府发[2007]30号)和《内江市人民政府工作规则》,制定本办法。
第二条 本办法适用于各县(区)人民政府和纳入市政府目标管理的市级部门。
第三条 目标管理工作的原则:
(一)依法行政原则。目标制订、实施和监控做到合法行政、合理行政、程序正确、权责一致。
(二)实事求是原则。目标制订、实施与调控幅度的确定与省委、省政府工作部署相衔接,与市委、市政府总体工作安排相一致,符合全市经济社会发展水平。
(三)突出重点原则。突出省政府下达的约束性指标、全市主要经济指标和社会事业发展指标以及市委、市政府重要工作安排。
(四)分级负责原则。各县(区)人民政府、市级各部门对市政府下达的目标负责。各目标责任人对所承担的目标负责,目标执行过程中存在的问题由各目标责任人负责协调解决,确实不能解决的,应及时上报,由上一级目标责任人裁决。
(五)公正有效原则。目标制订、分解、监控、考评和奖惩做到公开、公平、公正和简便易行,确保目标有效实施。
第四条 市、县(区)人民政府督查室(目标办)负责本办法的具体实施工作。
第二章 目标管理体系
第五条 目标管理责任体系。
(一)市政府目标管理工作实行市长负责制,市长为全市目标管理总责任人。副市长对市长负责,按分工领导组织全市相关目标的实施。市政府秘书长、副秘书长按职责分工对市长、副市长负责,协助市长、副市长督促、协调有关目标的实施。
(二)各县(区)长为本地目标管理工作第一责任人,对市政府下达的目标向市长负责。副县(区)长按分工对本地第一责任人负责,负责组织本地各项目标的实施。
(三)市级各部门主要负责人为本部门目标管理工作第一责任人,负责组织本部门目标的实施。其他领导按职责分工对本部门第一责任人负责。
第六条 目标管理组织体系。
(一)常务副市长负责市政府目标管理工作的组织,市政府秘书长协助常务副市长负责年度目标制订、分解、实施、考评和奖惩等工作的组织协调,日常工作由市政府督查室(目标办)承担。
(二)目标责任单位为各县(区)人民政府和纳入市政府目标管理的市级部门,具体承担市政府下达目标的组织实施。
(三)各县(区)人民政府要落实目标管理工作机构和人员,建立健全相对应的目标管理工作体系。市级各部门要落实专门科(室)和指定专人负责目标管理日常工作。
第三章 目标制订与下达
第七条 制订目标的依据。根据省委、省政府重要工作部署,全市经济和社会事业发展规划,市委、市政府当年度中心工作和《政府工作报告》,并结合各县(区)经济社会发展水平以及市级各部门主要职能和业务工作制订当年度工作目标。
第八条 目标的分类及内容。
(一)县(区)政务目标分为综合目标、惠民目标、单项目标、重点督办事项4大类。综合目标为当年度全市经济社会发展主要分解指标。惠民目标为省委、省政府及市委、市政府确定的当年度为民惠民具体事项。单项目标为省、市政府确定的当年度重要专项工作。重点督办事项为省、市政府确定的当年度重点跟踪落实的工作事项。
(二)市级部门年度目标由职能工作目标和共同目标构成。职能工作目标为各部门按照职能设置和市委、市政府及上级主管部门部署的主要业务目标。共同目标为党建工作、党风廉政建设、维护稳定、安全生产、计划生育以及作风效能建设工作目标。
第九条 目标的制订与下达。按照本办法第七条的要求,每年1月底前,市级部门要制订出当年工作目标初步方案(草案)报市政府督查室(目标办)。涉及其它部门工作职能的,应及时协商,明确主、协办单位责任。市政府督查室(目标办)按照年初省政府下达的政务目标、市人代会通过的《政府工作报告》以及市政府全体会和相关工作会议提出的工作(奋斗)目标,会同市发改委、市统计局等部门于每年2月底前编制完成当年度市政府主要工作目标和各县(区)政务目标初步方案,上报市政府审定后下达实施。并按照市政府下达的年度主要工作目标,分解下达各部门工作目标。
第四章 目标分解与实施
第十条 目标的分解。各县(区)人民政府、市级各部门要按照市政府下达的目标逐级量化分解,落实目标责任、工作措施和时限要求并于市政府目标下达后1个月内将分解落实情况报市政府督查室(目标办)备案。
第十一条 目标的实施。各县(区)人民政府、市级各部门负责抓好市政府下达目标的组织实施,随时掌握分析目标执行进度,及时研究解决目标执行中存在的问题。
第十二条 目标的调整。为保证目标的严肃性,一般不对目标进行调整。符合下列条件之一,确需调整目标的,须于当年9月20日前报市政府督查室(目标办)经市政府批准后统一进行调整。
(一)因不可抗拒的客观因素使目标不能实现的。
(二)涉及全局工作任务变化和其他特殊情况的。
第五章 目标监控与考评
第十三条 目标的监控。市政府督查室(目标办)会同市级有关部门采取现场督办与书面督办相结合、定期检查与不定期抽查相结合等方式对全市目标执行全过程进行跟踪和监控,随时了解情况,协调解决矛盾和问题并及时通报目标完成情况。
第十四条 检查与考评。
(一)定期检查。各县(区)每季度第一个月15日前,各部门每月5日前将目标执行进度情况网上报送市政府督查室(目标办)。
(二)半年自查。各县(区)于7月15日前,各部门于7月5日前对上半年目标执行情况进行自查,形成自查报告报市政府督查室(目标办)。市政府督查室(目标办)会同市统计局进行核实,于7月20日前综合全市情况向市政府报告半年目标执行情况。
(三)年终考评。次年1月5日前,各县(区)、市级相关部门对上年度惠民目标完成情况进行自查并形成自查报告报市惠民行动办公室;1月20日前,各县(区)、各部门对上年度各项目标完成情况进行自查,形成自查报告报市政府督查室(目标办)。市政府督查室(目标办)按照市委、市政府统一安排,会同市人大、市政协专委会和市级有关部门组成考核组,对各县(区)、各部门上年度目标完成情况集中进行综合考评,提出考评意见报市政府审定。
第十五条 目标考评计分办法。
(一)县(区)政务目标。
1、综合目标。基本分值为70分。完成各项目标得该项基本分。超额完成目标加分:绝对值每增长1%,加该项基本分的10%,相对值每增长1个百分点,加该项基本分的9%,最高加分不超过该项基本分的20%。未完成目标减分:绝对值每下降1%,减该项基本分的10%,相对值每下降1个百分点,减该项基本分的9%。未完成该项目标40%的不得分并按该项基本分的10%倒扣。
2、惠民目标。每项基本分1分。各小项基本分按小项总数平均分配,各小项得分之和为该项得分。各小项完成目标100%至130%以上(含)按该小项基本分的100%至130%计分,未完成目标不得分并按该小项基本分倒扣。
3、重点督办目标。每项基本分1分。各小项基本分按小项总数平均分配,各小项得分之和为该项得分。各小项完成目标100%至120%以上(含)按该小项基本分的100%至120%计分,未完成目标不得分并按该小项基本分倒扣。
4、单项目标。①完成目标的不加分、不减分。②完成目标列前三名的分别按0.8分、0.5分、0.2分进行加分。③未完成目标的按比例扣减,但每项减分不超过1分。
5、贡献得分。以市政府当年确定的全市几项主要经济指标分县(区)实际完成数占全市总量的比重,计算各县(区)对全市经济发展的支撑和贡献作用。即:县(区)各分项目标得分=当年完成数÷全市总额×每项基本分值3-5分。几个分项目标得分之和即为各县(区)贡献得分。
(二)部门工作目标。
1、职能工作目标。基本分值为80分。①定量目标(数量化指标)。完成目标的得该项基本分。超额完成目标加分:绝对值每增长1%,加该项基本分的15%,相对值每增长1个百分点,加该项基本分的14%。各项目标最高加分不超过该项基本分的20%,惠民目标最高加分不超过该项基本分的30%。未完成目标减分:绝对值每下降1%,减该项基本分的15%,相对值每下降1个百分点,减该项基本分的14%,未完成该项目标40%的不得分并按该项基本分的10%倒扣。未完成惠民目标不得分并按该项基本分倒扣。②定性目标(未量化指标)。一类(完成目标突出的)加该项基本分的20%;二类(完成任务比较突出的)加该项基本分的10%;三类(完成目标)不加分、不减分;四类(有一般性差距的)减该项基本分的10%;五类(有明显差距的)减该项基本分的20%;六类(有严重失误的)为0分;七类(发生重大负面影响的)从总分中酌情扣分。③主要经济指标加权计分。将当年度省政府下达内江的几项主要经济指标与所有市级部门挂钩,以各项指标的完成情况实行加权计分。若超额完成的指标省政府考评给予内江加分的,市级经济部门按加分部分的加权平均值、非经济部门按加分部分加权平均值的50%进行加分。若未完成的指标省政府考评被减分的,市级经济部门按每项减分值、非经济部门按每项减分值的50%进行减分。
2、共同目标。基本分值为20分。对机关党建和党风廉政建设、维护稳定、安全生产、人口与计划生育工作目标由市政府督查室(目标办)会同有关部门按相应的考评办法计分。
3、单项目标。比照本条第(一)款第4点的规定计分。
(三)效能目标。由市政府督查室(目标办)会同市效能办依据《内江市机关作风效能工作考核办法》进行评分,并计入各县(区)和部门年度目标考评总分。效能目标最高加分不超过3分,扣减分数下不保底。
(四)协办目标。对当年度市政府主要工作目标中需要相关县(区)和部门协办的项目,若主办的市级部门超额完成目标有加分的,协办县(区)和部门按加分部分的20%加分。若主办部门未完成目标被扣分的,对协办不力的县(区)和部门,由主办部门提名,经核实并由市政府督查室(目标办)审定后与主办部门同等扣分。
(五)获奖加分。一类:获得党中央、国务院表彰,或受到党和国家领导人肯定性批示的加计2分,表彰等级按一、二、三等奖分别加计2、1.5、1分。二类:获得中央办公厅、国务院办公厅、国家各部委(局)和省委、省政府表彰全面性工作,或受到国家各部委(局)和省委、省政府主要领导肯定性批示,以及对内江建设做出重大贡献的加计1.5分。三类:获得中共中央办公厅、国务院办公厅、国家各部委(局)和省委、省政府表彰单项工作的加计1分,表彰等级按一、二、三等奖分别加计1、0.8、0.5分。四类:经国家各部委(局)授权由国家各部委(局)办公厅表彰,或经省委、省政府授权由省委办公厅、省政府办公厅表彰,或单位主要业务工作获得省级部门和市委、市政府表彰的加计0.8分,表彰等级按一、二、三等奖分别加计0.8、0.5、0.3分。五类:单位年度工作有重大突破的加计0.5分。六类:工作得到市委、市政府认可的加计0.2分。各单位对所获奖事项要提供相关依据和理由,并以年度内表彰时间为准,同一类型按最高级别奖励加分。市级部门的获奖加分由市政府督查室(目标办)核定,县(区)的获奖加分由市政府督查室(目标办)会同相关部门共同审定。获奖加分计入年度目标考评总分,最高不超过10分。
对完成市委、市政府急、难、险、重任务成效突出的,另行给予特别的奖励和加分。
(六)受批评扣分。受到党中央、国务院通报批评,或受到党和国家领导人否定性批示的,每次扣2分;受到中共中央办公厅、国务院办公厅、国家各部委(局)、省委、省政府通报批评,或受到国家各部委(局)和省委、省政府主要领导否定性批示的,每次扣1.5分;经国家各部委(局)授权由国家各部委(局)办公厅或经省委、省政府授权由省委办公厅、省政府办公厅通报批评的,每次扣1分;受到市委、市政府通报批评的,每次扣0.8分;受到市委、市政府办公室和市委、市政府督查室通报批评的,每次扣0.5分,同项内容按最高级别扣分;被中央、省级主要新闻媒体曝光,造成重大不良影响,查有实据的,每次扣1-5分。当年内被市委、市政府,市委、市政府督查室通报批评达到3次的县(区)和市级部门,年度目标考评列为不达标单位。
(七)其它扣分。
1、对当年经各县(区)和市级部门请示由市政府批准已作调整的目标,仍未完成的该项目标不得分。
2、凡各县(区)和市级部门未完成当年所承担的省级目标,除该项目标按规定扣分外,未影响全市完成该项目标的,按该项目标基本分的3倍加重扣分,造成全市未完成该项目标的,按该项目标基本分的5倍加重扣分,并向市委、市政府写出书面检查和情况说明。
3、政务督办、办理工作、公文处理、应急管理等工作由市政府督查室(目标办)会同有关部门根据对各承办单位的阶段统计情况进行考核,采用倒扣分方式从各县(区)和市级部门目标考评总分中扣除,累计扣分不超过3分。①政务督办。未按时限要求办理又不说明情况的,每发生一次扣0.3分;按时限办理但不符合工作要求,限期重办仍不符合工作要求的,每发生一次扣0.3分。②办理工作。对耽误办理时间的,每发生一次扣0.5分;向人大代表、政协委员承诺事项未落实的,每发生一次扣0.4分;对办理答复件人大代表、政协委员不满意又未再次办理和答复的,每发生一次扣0.3分;不符合办理基本要求的,每发生一次扣0.2分。③公文处理。不按时处理又不符合要求,限期重办仍不符合要求的,每发生一次扣0.5分;对不符合公文运转程序、公文格式、公文内容及文字、印制出现重大差错的,每发生一次扣0.3分。④应急管理工作。按照《内江市应急管理工作考评细则》,对各县(区)和市级部门有关部门进行考核评分。
第十六条 领导班子成员党风廉政建设、维护社会稳定、安全生产、计划生育、生态环境保护等工作出现重大问题和惠民目标有1项未完成的均实行一票否决,县(区)降低一个获奖等次,市级部门取消评选先进资格。县(区)和市级部门未完成所承担的惠民目标达到2项的,年度目标考评列为不达标单位。
第六章 奖 惩
第十七条 审定程序。市政府督查室(目标办)汇总各考核组的考评意见,按考评得分排位和30%—40%的先进比例,提出市级部门年度目标综合考评结果和先进等次报市政府常务会审定后,将年度目标综合考评先进单位、目标管理先进责任人和先进个人报市委审定。对各县(区)政务目标考评得分以及获奖和贡献加分结果,由市政府督查室(目标办)报市政府领导审定后,提交市委办公室汇总。年度目标考核的界定分值为100分,未达到100分视为未完成年度目标任务,确定为不达标单位。
第十七条 奖惩办法。对各县(区)和市级部门当年度目标综合考评分为先进单位(一、二、三等奖)、完成目标单位和不达标单位。对完成年度目标先进单位、目标管理先进责任人和先进个人,由市委、市政府进行通报表彰。其中,被评为目标考评先进单位的市级部门,当年人均目标奖一等奖可加发20%、二等奖可加发15%、三等奖可加发10%,优秀公务员评选比例可增加5%;对年度考评不达标的单位,由市委、市政府通报批评,取消当年该县(区)领导班子成员年度人均目标奖,扣发该市级部门年度人均目标奖,减少该部门优秀公务员评选比例3%,同时向市委、市政府写出书面检查,并追究单位主要领导和相关人员的效能责任;对获得年度目标考评先进单位和年度考评不达标的中省垂管单位,由市政府书面通报其上级主管部门。
第十八条 对在考核中弄虚作假的,视情节轻重从年度目标考评总分中扣减2-5分并通报批评。
第七章 附 则
第十九条 本办法由内江市人民政府督查室(目标办)解释。
第二十条 本办法自印发之日起执行,原《内江市人民政府目标管理(暂行)规定》同时废止。


合肥市财政局关于印发《合肥市新农村建设专项补助资金管理办法(试行)》的通知

安徽省合肥市财政局


关于印发《合肥市新农村建设专项补助资金管理办法(试行)》的通知


各县区财政局、新农办:

为深入推进我市社会主义新农村建设,市政府决定自2007年起设立合肥市新农村建设专项补助资金。为规范资金使用管理,充分发挥资金效益,特制定《合肥市新农村建设专项补助资金管理办法(试行)》,现予印发。

请各县区财政局、新农办接到本通知后,认真按照有关要求,于2007年5月底前完成项目上报工作。

特此通知。

二○○七年四月二十八日

合肥市新农村建设专项补助资金管理办法(试行)

第一章 总则

第一条 为支持我市新农村建设,市政府决定自2007年起设立合肥市新农村建设专项补助资金(以下简称专项补助资金)。为规范资金管理,充分发挥资金使用效益,根据《安徽省省级财政支持新农村建设专项补助资金管理办法(试行)》、《合肥市支持农村经济社会发展专项资金管理办法》等有关规定,制定本办法。

第二条 专项补助资金为市级财政预算安排的对新农村建设项目的专项补助。各县区财政应安排配套补助资金,积极引导社会资本参与,鼓励集体和农民自筹资金投入新农村建设。

第三条 专项补助资金由市财政局和市新农村建设领导小组办公室(以下简称市新农办)共同管理。财政部门主要负责资金的分配和管理,新农办主要负责项目的审查和监督。

第二章 扶持原则

第四条 专项补助资金使用管理坚持以下原则:

(一)奖补结合的原则。专项补助资金不单独使用,用于扶持项目的后期补助,前期投入以乡村集体和群众投入为主;

(二)非重复补助的原则。原则上与其他政府性资金已予以支持的项目不重复交叉投入;

(三)务求实效的原则。从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事项入手,真正惠及广大农民群众;

(四)重点支持的原则。侧重支持发展现代农业,改善农业生产基础设施;

(五)公开公正的原则。建立科学透明的支农资金管理机制;

(六)动态管理的原则。对资金使用中存在严重违规行为的,立即终止扶持,收回补助资金。对年度考核资金使用效果较差的者,下年度不再安排奖补;

(七)总量控制、择优扶持的原则。

第三章 扶持范围和标准

第五条 专项补助资金主要用于奖补新农村建设“十镇百村”示范工程、村庄环境整治行动计划项目、中央财政整合资金支持新农村建设试点县配套资金项目、十强乡镇表彰奖励资金项目以及新农村宣传、培训等。

第六条 新农村建设“十镇百村”示范工程和村庄环境整治行动计划项目,分为农业生产及基础设施建设奖补、村内道路建设奖补、村庄环境整治行动计划建设项目奖补、村内社会事业发展配套设施建设奖补等。其中农业生产及基础设施建设奖补资金占专项资金总额的50%。

(一)农业生产及基础设施建设奖补。主要用于支持发展现代农业和优势农产品生产基地基础设施建设补助,引导示范村镇围绕现代农业建设,改善田、林、路、渠等农业生产条件,发展“一村一品”、“一乡一业”,促进农民增收。按项目投资总额的50%奖补,最高不超过50万元。

(二)村内道路建设奖补。示范点村、组内串通新建道路硬化及道路旁的下水道或排水沟建设按投资总额的50%奖补,最高不超过20万元。

(三)村庄环境整治行动计划建设项目奖补。对列入村庄环境整治行动计划的村,进行污水垃圾处理、改厕改圈、沼气池建设、立面整饰等。村内“四清” (清垃圾、清污泥、清路障、清私搭乱建)主要依靠乡镇、村组组织农民自行实施,镇村适当补助。村庄整治行动计划建设项目由村委员会按照农民要求最迫切、受益最直接、整治最见效的原则,有重点的选择实施项目,进行一次性打捆申报,按照以下标准进行奖补,最高不超过10万元。

1、污水垃圾处理。生活污水无法接入城镇污水处理厂截污管网,中心村或基础村建设村庄小型污水收集处理设施,每村补助3万元;进行生态净化处理的,每村补助1万元;垃圾集中收集及建垃圾池(箱),每村补助5000元。

2、改厕改圈。村内新建公共厕所,每座补助3万元;农户新建或改建三格式厕所的,每座补助300元;

3、沼气池建设。村内养殖小区建设大中型沼气池,每口奖补2万元;农户新建沼气池,每口奖补300元;实行“一池三改”(建一口沼气池与改圈、改厕、改厨相结合),另外奖补500元。

4、立面整饰。对村庄房屋外墙及四周环境进行集中联片统一整修粉饰达20户以上的,奖补2万元。

(四)整治试点村社会事业发展配套设施建设。村内兴建文化活动室(农家书屋、农民培训学校)、农村信息站、村民理事会、农技大院、党员活动室等建设项目,每村补助1万元;中心村卫生室,每个补助1万元;中心村村级农民体育活动场所建设,每个补助1万元。

第七条 示范镇的小城镇建设项目及示范村镇的规划奖补资金使用意见,由市建委按照《合肥市支持农村经济社会发展专项资金管理办法》的要求,报市新农办审核,市长审批后,另行制定补助办法。

示范镇的小城镇建设项目及示范村镇的规划资金主要用于列入“十镇百村”中的示范镇新农村建设项目补助以及“十镇百村”规划奖补及培训等,已享受过规划奖补的不再补助。

第四章 项目申报审批和资金拨付

第八条 项目申报

(一)凡属于本办法奖补范围,有受益区农民民主议定通过的项目建设筹资筹劳方案,具有较强示范带动作用的项目,均可以乡镇为单位组织村委会进行项目申报。

(二)申报单位填写《合肥市新农村建设专项资金项目申报标准文本》,并附镇村规划、项目规划说明、相关图件、村民代表意见等附件。申报材料一式五份,由县(区)新农办会同财政部门审查提出初审意见后,于每年5月底之前联合行文上报市新农办、市财政局审核,否则将不予受理。

第九条 项目审批

(一)市新农办会同市财政局,对县(区)申报项目进行书面和现场审核,确定项目内容和奖补额度。对通过民主议定、规划详实可行、配套资金落实、群众自筹比例大、申报积极性高、实施受益面广的项目给予优先考虑。

(二)经审核后的项目由市新农办、市财政局汇总后报市新农村建设领导小组审批。

第十条 专项补助资金实行两次拨付。

(一)项目批准后15日内,市财政与市新农办联合印发奖补文件,将资金拔付到县(区)财政支农专户,实行县级财政报账制管理,专款专用。资金到帐后10日内由县(区)财政按50%的补助资金预拨给项目建设单位作为启动资金。

(二)项目竣工后,由项目建设单位将申请验收报告和项目总结上报县区新农办、财政局初验,县区财政局、新农办联合行文上报市财政局、市新农办,市新农办、市财政局办会同县区新农办、财政局进行验收,验收合格后,拨付剩余的50%奖补资金。验收不合格的,由项目单位进行整改,对整改后仍然通不过市级验收的,收回剩余的奖补资金。对市级新农村建设专项补助资金占项目投资额50%以上(含50%)或项目奖补资金达到30万元以上(含30万元)的将实行财务审计,由项目建设单位向市验收组提供中介机构出具的该项目竣工决算审计报告,并列明中央、省级、市级、县区财政支持新农村建设专项资金的项目内容和金额。否则,各县(区)财政局不予拨付余款。

第五章 监督管理

第十一条 专项补助资金的监督管理

(一)县(区)财政局要切实加强对专项资金的监督管理,保证资金及时足额到位,专款专用。对专项资金到位不及时、挤占挪用专项资金以及其它违反规定的行为要限期纠正;拒不改正的,按照《财政违法行为处罚处分条例》进行处罚,同时,不再安排下年度该项目点其它项目资金。

(二)县(区)新农办要加强对项目实施的全过程监督管理,及时跟踪、评估项目实施情况,按时汇总上报项目的进展情况。项目实施完成后,各项目单位要将项目实施情况、资金使用情况上报县(区)新农办,县(区)新农办要及早组织项目单位做好项目实施过程中的相关资料搜集整理和工作总结,同时要引导示范村镇积极探索新农村建设的长效管理机制。

(三)项目建设单位应严格按照市下达的实施计划和建设要求,制定具体实施方案,及时足额落实配套资金和自筹资金,严格按规划施工,保证建设质量。项目实施过程中,不得擅自调整项目内容、标准、规划、地点和资金用途。项目因故中止的,由市新农办、市财政局根据具体情况部分或全部收回专项资金。

第十二条 专项补助资金实行公示公告制

乡(镇)、村组织负责,以乡镇、行政村、自然村等为单位,对项目规划、上级资金补助、群众筹资、投工投劳进行事前公示;对项目实施结果及资金使用情况实行公告,接受群众监督。

第六章 附则

第十三条 本办法由市财政局、市新农办负责解释。

第十四条 县区财政安排的新农村建设补助资金可参照本办法执行。

第十五条 本办法自印发之日起施行。有关项目申报标准文本格式可以在合肥市农业信息网(http://hf.ahny.gov.cn)上直接下载、复印



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