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浅析离婚损害赔偿制度/罗春国

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 15:48:57  浏览:8467   来源:法律资料网
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浅析离婚损害赔偿制度

罗 春 国


摘要:我国婚姻法第四十六条确定了离婚过错损害赔偿制度,它赋予了离婚案件中无过方当事人要求司法救济的权利,进一步完善了我国有关婚姻的立法体系,使司法机关对相关案件进行裁判有了一定的法律依据,但该规定在涉及实务适用和理论界尚存在一定的问题。笔者就离婚损害赔偿制度中的权利主体、责任主体、赔偿范围等相关方面予以探析。
关键词:损害赔偿制度 主体 损害赔偿范围
一、 关于离婚损害赔偿的立法渊源及我国的立法现状
关于离婚损害赔偿制度的提出并非我国首创,此规定最早起源于1907年瑞士的民法典,其规定因离婚而导致无过错方的财产权或期待权受到侵害时,有过错方应给予无过错方一定的损害赔偿,或因离婚而导致无过错方生活有重大损害的,无过错方依法可向有过错方要求一定的抚慰金。继而法国、日本等国在民法典中对离婚损害赔偿也作了类似的相关规定。
我国经历了漫长的封建社会,封建统治的理念充满着君主制、家长制、夫权制延绵若干年。随着封建社会退出历史舞台,新中国成立后,随着我国社会主义经济的发展,改革开放的深入,人们的人生观、思想观、价值观日趋理性化、主观化、开放化,诸多的主观因素催生了我国离婚损害赔偿制度。本来结婚、离婚是很正常社会现象。结婚是独立的两性个体之间基于感情的自愿结合。但伴随离婚的因素却错综复杂。我国现行的《中华人民共和国婚姻法》(以下简称婚姻法)规定离婚的前提是:夫妻感情确已破裂,而导致夫妻感情确已破裂的诱因也是多方面的。婚姻法第四十六条规定:有下列情形之一导致离婚的,无过错方有权请求损害赔偿:(一)重婚的;(二)有配偶者与他人同居的;(三)实施家庭暴力的;(四)虐待遗弃家庭成员的。这一制度问世后,人们对损害赔偿责任的范围、承担损害赔偿责任的主体、损害赔偿请求权的提出方式、赔偿金额的确定等一系列的问题提出的疑问并引起一些争议,随着最高人民法院又陆续颁布了两个司法解释,该司法解释将损害赔偿范围定界为物质赔偿和精神赔偿。
二、离婚损害赔偿制度的权利主体。
就离婚诉讼的本身而言,此诉讼行为仅涉及夫妻双方的人身关系,然而一旦启动了离婚诉讼程序,就可能因离婚的原因所导致的责任引起离婚损害赔偿。关于离婚损害赔偿制度的权利主体问题,我国的有关对婚姻法的司法解释中作了明确的规定,即离婚损害赔偿请求权的提出必须是无过错方在离婚诉讼的同时或离婚后一年内提出,由此可知离婚损害赔偿请求权的权利主体只能是婚姻当事人,而且也只有在离婚当事人提出离婚时才能提出离婚损害赔偿的请求。婚姻法第四十六条规定引起损害赔偿的情形有四种:1、重婚的;2、有配偶者与他人同居的;3、实施家庭暴力的;4、虐待、遗弃家庭成员的。前三项情形的损害赔偿请求权的主体好理解。司法实践中也好操作。然而出现第四项情形的,其侵害行为的覆盖面就较广,包含的被侵害的主体就不一定是夫妻双方了,应当包括子女及共同生活的父母等家庭成员。而现行实施的婚姻法及相关司法解释中关于损害赔偿请求权的提起必须是夫妻间无过错的一方,并在离婚诉讼时提起,导致将受虐待、遗弃的家庭成员损害赔偿请求权的提起固定了一个前提和条件,即夫妻间离婚诉讼的形成。从而将家庭成员损害赔偿的请求权与夫妻间离婚请求权紧密相连,而依法理离婚请求权、离婚损害赔偿请求权及家庭成员遭虐待、遗弃的赔偿请求权是三个不同主体的法律关系。此规定直接导致受虐待或受遗弃的家庭成员无法直接行使受损害的赔偿请求权。产生了家庭成员之间人格的吸收。然而从侵权责任的法律后果来说,当一方对家庭成员有虐待或遗弃行为时,被虐待或遗弃的家庭成员民事权利受到了侵犯,侵权者自然要对自己的违法行为负责。理所当然的要对被虐待、遗弃的家庭成员造成的损害依法予以赔偿。在此,我们应当将受虐待、遗弃的家庭成员定位在完全民事行为能力人。所以作为一个完全民事行为能力人的人身权利及财产权利受到不法侵害时,应由受害人自行主张损害赔偿请求权。完全不应当由离婚诉讼的无过错方提出,以体现人际关系手段、权利自由且也与国际法并轨。因此关于离婚损害赔偿请求权的主体不应涵盖家庭其他成员。可以与其他家庭成员遭受不法侵害时,法律应当赋予受害者有独立提出损害赔偿的权利,而这一权利不应以夫妻双方的离婚和无过错一方离婚损害的的提起为限制。为了避免这种请求权提起的冲突,笔者认为应将婚姻法第46条第四项调整到第45条中,作为受虐待、遗弃的家庭成员在刑事诉讼中可附带民事赔偿或由受虐待、遗弃的家庭成员单独提到赔偿请求。这样既不影响离婚赔偿制度的整体性,又体现家庭其他成员权利的自主性和独立性,符合立法本意。
三、离婚损害赔偿的义务主体
就一般民事损害赔偿的义务主体而言涵盖面较广,因为实施侵害行为人常规情况下均处于不确定状态,而且采取侵害的手段、方式及主客观意识方面,其覆盖面大于婚姻中的侵害行为和手段。而在离婚损害赔偿制度中的义务主体却具有很强的针对性和确定性。婚姻法及其解释中对离婚损害赔偿的权利主体做了明确规定,即损害赔偿责任的请求权主体为离婚诉讼当事人中有过错一方的配偶,也就是有赔偿义务的有过错的一方,而对因第三者插足,导致一方重婚或者有配偶者与其同居以及有其他婚外性行为的,夫妻离婚时有过错的第三者对离婚诉讼中无过错方是否应负赔偿责任问题,理论界的观点颇多,可谓见仁见智,倾向性看法就是第三者应予赔偿。笔者认为,对因有第三者因素导致离婚的,第三者赔偿责任问题应当区别对待。首先,如果第三者有配偶处在婚姻状态中则不考虑其赔偿问题,因为依据婚姻法及其司法解释,第三者的配偶为无过错方。因此第三者的过错责任依法应由其自己的配偶在离婚诉讼中提出损害赔偿。在这第三者处于有婚姻的状态下,如果因第三者对所插足的离婚诉讼进行赔偿,在回过去对自己的离婚诉讼向配偶负赔偿责任,这就势必形成第三者一个过错行为被处罚了两次,这样既有违法理,又是对第三者的不公平。其次,如果第三者不处在婚姻状态中,则其应对所插足的家庭离婚诉讼中与有过错的一方共同承担连带赔偿责任,如果其在主观上没有过错,法定可以免责的除外。现行婚姻法中规定损害赔偿责任的主体为离婚诉讼当事人中无过错方的配偶,这样实际就直接排除第三者赔偿责任的承担。而实际情况是第三者与有过错的配偶对无过错方实施了共同侵权行为。如果第三者既然不处在婚姻状态中,其就没有配偶提出损害赔偿,这种状态下,在没有法定免责的前提再规定第三者对所插足的离婚诉讼不负赔偿责任,那么对离婚诉讼中无过错一方是不公平的。为了最大限度保护无过错方的民事权利,所以对第三者的赔偿责任问题不能简单的排除亦不能简单的肯定,而应视第三者的婚姻状况和主观意识确定其是否负赔偿责任。
四、离婚损害赔偿制度的责任范围
关于离婚损害赔偿制度的适用范围,离婚损害赔偿制度是对过错行为破坏婚姻家庭关系并导致婚姻破裂结果的赔偿制度,这种过错无论是何种形式,只要违背婚姻法的基本原则,导致婚姻破裂的就都应予以赔偿,现行婚姻法第四十六条规定的情形远远不能包含过错责任的范围。这四种法定的离婚损害赔偿的法定事由与法定的离婚事由并未完全吻合,实际上离婚的法定事由还包括吸毒恶习屡教不改、婚前隐瞒重大疾病、因感情不合分居满两年、嫖娼、赌博等其他导致夫妻感情破裂的情形。而这些情形均属于过错。因此,离婚损害的法定事由尚欠概括性的规定,应当视法定离婚事由就是离婚损害赔偿的法定事由。只要夫妻一方因离婚受到伤害且无过错就可以请求离婚损害赔偿,至于赔偿的标准、尺度下文将予以略述。故而离婚损害赔偿制度的适用范围应当增加一项,即:“其它应予赔偿的情形”。关于离婚损害赔偿制度的赔偿范围,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释》(一)第二十八条规定,婚姻法第四十六条规定的“损害赔偿”,包括物质损害赔偿和精神损害赔偿。涉及精神损害赔偿的适用最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的有关规定。首先关于物质赔偿方面,在实际生活和司法实践中物质赔偿显而易见易于量化、计算和取证,对受侵害人也有利于司法救济。其次,关于精神损害赔偿,则属于人格利益损失和精神健康损失,不仅难以估价和取证,也难以对受侵害人的损失予以充分的补偿和抚慰。在司法实践中法院往往以未造成严重后果为由不予支持,据笔者调查本市自实施离婚损害赔偿制度以来,离婚损害赔偿精神损失的没有一例。这种现象的发生说明这样的规定不仅导致了离婚损害赔偿制度的适用比例和救济比例普遍降低,也导致了离婚损害赔偿的惩恶扬善功能和公平正义功能的普遍弱化。为保障离婚损害赔偿制度发挥应有的精神抚慰功能,笔者认为应当确定离婚损害赔偿中只要有财产损害的赔偿就应当有精神损害的赔偿的理念。因为受害人受到精神损害的客观事实具有无形性但确是真实可辨的,并且此种损害对受害人已在无形中产生了一定的不良后果。鉴于离婚损害赔偿中过错方的过错行为肯定是比较隐蔽的,而国际上及我国也没有强制规定证人作证,更没有规定证人不作证的法律责任。可以想通过正常合法的了解调查途径取得证据难乎其难。再则,在离婚损害赔偿中无过错方往往处于劣势地位,以个人能力往往是无法收集到对方实施违法行为的证据,有些受害人即使获得了一些相关证据也可能因为取得的方式不合法而法院不予认定。故而笔者认为,在精神损害赔偿方面可以适用过错责任推定和人民法院协助当事人调查取证相结合的原则。
精神损害赔偿虽亦采用财产赔偿的方式,属精神抚慰。是一种特殊的赔偿金,具有经济补偿和精神抚慰的双重功效。至于精神损害赔偿的标准和范围则应由法官根据个案中对无过错方的不同损害程度予以裁量。具体量化应从受害人的生命权、身体权、健康权、劳动能力权、姓名权、肖像权、身体自由权、内心自由权、隐私权、住所决定权、同居义务、忠实义务、日常事物代理权等诸多无形因素给予权衡。为了体现法律的公平正义原则,对侵权人而言在考虑其对无过错方精神损害赔偿数额时则应从其经济能力、侵权行为造成的后果、实施侵权行为时间的长短、对受害人造成伤害的程度、后果及当地平均生活水平等综合性的予以定界。
离婚损害赔偿制度对于我国的婚姻家庭法律制度来讲是一种比较新的制度,它赋予了离婚案件中无过错方当事人寻求司法救济的权利,进一步完善了我国婚姻家庭法的立法体系,这是我国立法史上的一大进步。使司法机关对相关案件进行裁判有了一定的法律依据。随着我国法制建设的逐步完备,婚姻家庭法律制度也会更加完善,离婚损害赔偿制度也将走向成熟。

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安徽省森林防火办法

安徽省人民政府


安徽省人民政府令第246号



《安徽省森林防火办法》已经2013年6月25日省人民政府第7次常务会议通过,现予公布,自2013年9月1日起施行。



省 长



2013年7月11日





安徽省森林防火办法


第一章 总  则


第一条 为了有效预防和扑救森林火灾,保障人民生命财产安全,保护森林资源,维护生态安全,根据《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》等有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于本省行政区域内森林火灾的预防和扑救。法律、法规另有规定的,从其规定。

第三条 森林防火工作实行预防为主、积极扑救的方针。

第四条 森林防火工作实行各级人民政府行政首长负责制。

县级以上人民政府森林防火指挥机构负责组织、协调和指导本行政区域内的森林防火工作。

县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内森林防火的监督和管理工作,承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。

县级以上人民政府其他有关部门按照职责分工,负责有关的森林防火工作。

第五条 森林、林木、林地的经营单位和个人,在其经营范围内承担森林防火责任。

第六条 县级以上人民政府应当将森林防火基础设施建设纳入国民经济与社会发展规划,将森林防火经费纳入本级财政预算。

第七条 鼓励通过保险形式转移森林火灾风险,提高林业防灾减灾能力和灾后自我救助能力。

第八条 鼓励社会组织和个人为森林防火提供捐助和志愿服务。

第九条 对在森林防火工作中做出突出成绩的单位和个人,按照国家有关规定,给予表彰和奖励。

对在扑救重大、特别重大森林火灾中表现突出的单位和个人,可以由森林防火指挥机构当场给予表彰和奖励。


第二章 森林火灾预防


第十条 各级人民政府、森林防火指挥机构以及林业行政主管部门应当组织经常性的森林防火宣传活动,普及森林防火知识,做好森林火灾预防工作。

第十一条 省人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的森林火险区划等级标准,确定Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级森林火险县(市、区),并向社会公布。

第十二条 省人民政府林业行政主管部门应当根据全国森林防火规划和本省实际,编制本省森林防火规划,报省人民政府批准后组织实施。

设区的市、县(市、区)林业行政主管部门应当根据本省森林防火规划,结合本地实际,编制本行政区域的森林防火规划,报本级人民政府批准后组织实施。

第十三条 县级以上人民政府应当根据森林防火规划,组织有关部门和单位在森林防火重点区域设置火情瞭望台、火险监测站、电子监控、防火蓄水池、集中祭祀点等设施;根据所辖区域森林资源分布,合理营造生物防火林带或者开设防火隔离带,建设防火通道;按照国家规范要求建设森林火灾扑救物资储备库,储备森林防火物资和器材。

省人民政府根据森林防火实际需要,利用卫星遥感技术和军用、民用航空基础设施,建立相关单位参与的航空护林协作机制,完善航空护林基础设施,并保障航空护林所需经费。

第十四条 县级以上人民政府林业行政主管部门应当按照有关规定编制森林火灾应急预案,报本级人民政府批准,并报上一级人民政府林业行政主管部门备案。

县级人民政府应当组织乡(镇)人民政府根据森林火灾应急预案制定森林火灾应急处置办法;村(居)民委员会应当按照森林火灾应急预案和森林火灾应急处置办法的规定,协助做好森林火灾应急处置工作。

县级以上人民政府及其有关部门应当组织开展森林火灾应急预案的演练。

第十五条 森林、林木、林地的经营管理单位和个人应当按照林业行政主管部门的规定,建立森林防火责任制,划定森林防火责任区,确定森林防火责任人,并配备森林防火设施和设备。

林区的村(居)民委员会和森林、林木、林地的经营管理单位配备的兼职或者专职护林员,负责巡护森林,管理野外用火,及时报告森林火情,协助有关单位调查森林火灾案件。

第十六条 交通运输经营管理单位应当对在林区从事客、货运输的司乘人员和旅客进行防火安全宣传、教育。

在铁路沿线有引起森林火灾危险的地段,由森林防火责任单位开设防火隔离带,配备巡护人员,做好巡逻和灭火工作。

在林区野外操作机械设备的人员,应当遵守防火安全操作规程,防止发生森林火灾。

第十七条 通过林区的高压电线、电缆、输电、天然气管道等经营管理单位应当采取防火措施,定期进行检查。

第十八条 Ⅰ级、Ⅱ级森林火险县(市、区)应当建立专业森林火灾扑救队伍;Ⅲ级森林火险县(市、区)以及有森林防火任务的乡(镇)、国有林场、自然保护区、风景名胜区、森林公园,应当根据需要建立专业或者兼职森林火灾扑救队伍。专业森林火灾扑救队伍的建立或者撤并,应当报省人民政府森林防火指挥机构备案。

专业、兼职森林火灾扑救队伍的建设标准,由省人民政府林业行政主管部门制定,报省人民政府批准后实施。

第十九条 专业、兼职森林火灾扑救队伍应当配备扑救工具和装备,接受森林防火指挥机构的统一指挥调度。

专业、兼职森林火灾扑救队伍应当定期进行培训和演练。

建立专业、兼职森林火灾扑救队伍的单位应当为其队员办理人身意外伤害保险。

第二十条 县级以上人民政府应当根据本行政区域内森林资源分布情况和森林火灾发生规律,划定森林防火区,确定森林防火期,并向社会公布。

每年11月1日至次年4月30日为本省森林防火期。县级以上人民政府根据实际情况,可以决定本行政区域提前进入或者推迟结束森林防火期。

第二十一条 县级以上人民政府森林防火指挥机构应当组织有关部门对森林防火区内有关单位的森林防火工作进行检查;对检查中发现的森林火灾隐患,县级以上人民政府林业行政主管部门应当及时向有关单位下达森林火灾隐患整改通知书,责令限期整改,消除隐患。

春节、清明、冬至等森林火灾易发多发期间,各级森林防火指挥机构应当组织值班巡查,防止森林火灾发生。

第二十二条 森林防火期内,禁止在森林防火区野外用火。因防治病虫鼠害、冻害等特殊情况确需野外用火的,应当经县级人民政府批准,并通知有关乡(镇)人民政府。

经批准后用火的,用火单位和个人应当确定用火负责人,事先开设防火隔离带,预备应急扑火力量及扑火工具,在批准的时间、地点用火;用火后,安排专人熄灭余火、清理现场、看守用火现场,防止复燃。批准用火单位应当派人现场监督。

第二十三条 森林防火期内,森林、林木、林地的经营管理单位应当设置森林防火警示宣传标志,并对进入其经营范围内的人员进行森林防火安全宣传。

在林区依托森林资源从事旅游活动的景区、景点经营管理单位,应当按照规定确定森林防火责任人,设置森林防火宣传警示牌,配备必要的扑火器材,及时消除森林火灾隐患,并对游客进行森林防火安全宣传教育。

第二十四条 森林防火期内,经省人民政府批准,林业行政主管部门可以在森林防火重点区域入口处设立临时性森林防火检查站,对进入林区的车辆和人员进行森林防火检查。

第二十五条 森林防火期内,气象部门应当做好森林火险气象等级预报、高森林火险天气警报,并及时发布;报纸、广播、电视等媒体应当及时刊载、播发森林火险气象等级预警预报。

第二十六条 无民事行为能力人和限制民事行为能力人的监护人,应当采取监护措施,防止被监护人进入森林防火区野外用火、玩火。


第三章 森林火灾扑救


第二十七条 县级以上地方人民政府应当公布森林火灾报警电话。森林防火期内,实行森林防火24小时值班制度。

任何单位和个人发现森林火灾,应当立即报告当地人民政府或者森林防火指挥机构。

第二十八条 发生森林火灾时,火灾发生地乡(镇)人民政府应当立即报告县级人民政府森林防火指挥机构。县级人民政府森林防火指挥机构收到信息后,应当立即报告县级人民政府。

森林火灾发生在相邻两个以上行政区域的,发生地人民政府应当立即将火灾信息通报相邻行政区域的人民政府。

第二十九条 发生下列森林火灾时,火灾发生地县级人民政府森林防火指挥机构应当立即报告设区的市人民政府森林防火指挥机构,设区的市人民政府森林防火指挥机构收到信息后,应当立即报告设区的市人民政府:

(一)县级以上行政交界地区发生的森林火灾;

(二)造成人员伤亡的森林火灾;

(三)威胁居民区和重要设施的森林火灾;

(四)发生在风景名胜区、自然保护区、森林公园、旅游景区及其他重点林区危险性大的森林火灾;

(五)需要设区的市人民政府支援扑救的森林火灾。

第三十条 发生下列森林火灾时,设区的市人民政府森林防火指挥机构应当立即报告省人民政府森林防火指挥机构,省人民政府森林防火指挥机构收到信息后,应当立即报告省人民政府:

(一)省或者设区的市交界地区发生的危险性大的森林火灾;

(二)造成1人以上死亡或者3人以上重伤的森林火灾;

(三)威胁居民区和重要设施的森林火灾;

(四)发生在风景名胜区、自然保护区、森林公园、旅游景区及其他重点林区危险性大的森林火灾;

(五)需要省人民政府支援扑救的森林火灾。

第三十一条 发生森林火灾,县级以上人民政府森林防火指挥机构应当按照规定立即启动森林火灾应急预案。

县级以上人民政府森林防火指挥机构应当按照森林火灾应急预案,统一组织和指挥森林火灾的扑救,并指定负责人及时赶赴森林火灾现场具体指挥火灾的处置工作。

第三十二条 扑救森林火灾应当以专业森林火灾扑救队伍为主,兼职森林火灾扑救队伍为辅。扑救森林火灾时应当优先保护人民生命安全,落实扑火人员安全保障措施。

组织群众扑救森林火灾,不得动员残疾人、孕妇和未成年人以及其他不适合参加森林火灾扑救的人员参加。

第三十三条 森林防火专用车辆执行扑救森林火灾任务时,可以使用警报器、标志灯具,在确保安全的前提下,不受行驶速度、路线、方向和指挥信号的限制,其他车辆和行人应当让行。

第三十四条 因扑救森林火灾的需要,县级以上人民政府森林防火指挥机构可以决定采取开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制等应急措施。

因扑救森林火灾需要征用物资、设备、交通运输工具的,由县级以上人民政府决定。扑火工作结束后,应当及时返还被征用的物资、设备和交通工具,并依照有关法律规定给予补偿。

第三十五条 森林火灾扑灭后,火灾扑救队伍应当对火灾现场进行全面检查,清理余火,并留有足够人员看守火场,经当地人民政府森林防火指挥机构检查验收合格,方可撤出看守人员。


第四章 灾后处置


第三十六条 森林火灾扑灭后,县级以上人民政府林业行政主管部门应当及时会同有关部门,对起火的时间、地点、原因、肇事者、受害森林面积和蓄积量、扑救情况、物资消耗、人员伤亡、经济损失等进行调查和评估,形成专题调查报告,报送本级人民政府和上一级林业行政主管部门。

第三十七条 县级以上人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的森林火灾统计报告表的要求,进行森林火灾统计,统计结果报上级人民政府林业行政主管部门和本级人民政府统计主管部门。

第三十八条 县级以上人民政府林业行政主管部门应当建立森林火灾档案。重大、特大森林火灾和造成人员死亡、重伤事故的森林火灾,应当建立专门档案。

第三十九条 参加森林火灾扑救人员的误工补贴和生活补助以及扑救森林火灾所发生的其他费用,由火灾肇事者支付。起火原因不清的,由起火单位支付;火灾肇事单位、肇事个人或者起火单位确实无力支付的部分,由当地人民政府支付。误工补贴和生活补助以及扑救森林火灾所发生的其他费用,可以由当地人民政府先行支付。

对因参加扑救森林火灾受伤、致残或者死亡的人员,按照国家有关规定落实医疗保障、抚恤政策。符合烈士评定条件的,按照国家有关规定申报烈士称号。

第四十条 森林火灾发生地人民政府应当根据有关规定妥善处理灾民安置和灾后重建工作。


第五章 法律责任


第四十一条 违反本办法规定,县级以上人民政府及其森林防火指挥机构、林业行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员,有下列行为之一的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未按照规定编制森林火灾应急预案的;

(二)发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的;

(三)对不符合森林防火要求的野外用火活动予以批准的;

(四)瞒报、谎报或者故意拖延相关森林火灾报告的;

(五)未及时采取森林火灾扑救措施的;

(六)不依法履行职责的其他行为。

第四十二条 由于责任单位预防不力而引起森林火灾,或者发生森林火灾后责任单位扑救不力的,按下列规定追究单位主要负责人的行政责任:

(一)一次火灾受害森林面积10公顷以上的,给予有关乡(镇)人民政府、乡(镇)林业工作站和国有林场主要负责人警告或者记过处分;

(二)一次火灾受害森林面积30公顷以上或者损失活立木2000立方米以上的,给予有关乡(镇)人民政府、国有林场主要负责人降级或者撤职处分,给予有关县级林业行政主管部门主要负责人记大过或者降级处分;

(三)一次火灾受害森林面积70公顷以上或者损失活立木5000立方米以上的,给予县级人民政府主要负责人降级或者撤职处分,给予有关设区的市林业行政主管部门主要负责人记大过或者降级处分;

(四)一次火灾受害森林面积350公顷以上或者损失活立木2万立方米以上的,给予设区的市人民政府主要负责人降级或者撤职处分,给予省人民政府林业行政主管部门主要负责人记大过或者降级处分。

其他负有领导责任的人员,依其应承担的责任分别给予相应的处分。

第四十三条 违反本办法规定,森林、林木、林地的经营单位或者个人未履行森林防火责任的,由县级以上地方人民政府林业行政主管部门责令改正,对个人处500元以上5000元以下罚款,对单位处1万元以上5万元以下罚款。

第四十四条 违反本办法规定,森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火的,由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为,给予警告,对用火个人并处200元以上3000元以下罚款,对用火单位并处1万元以上5万元以下罚款。

第四十五条 破坏森林防火设施、设备的,由县级以上人民政府林业行政主管部门责令其限期恢复原状或者赔偿损失。

第四十六条 违反森林防火管理规定构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。


第六章 附  则


第四十七条 本办法自2013年9月1日起施行。


探高效普法之路
---对基层普法工作的调查与思考

李涛
(西南民族大学法学院2003级2班 成都 四川 610225)


一、 前言
为我国法制建设,推进依法治国进程起重要作用,被誉为“举世独创”的全民普法在经历了二十年的实施后,已经进入了相当重要的阶段。是继续进行?还是就此罢休?如果要继续进行,又如何保持和增进全民普法工作对提高社会成员法治观念以及建设有中国特色社会主义法制国家的确实作用?使普法工作更加高效?这是摆在我们国家法学者甚至是全社会面前的又一重大课题。
二、调查的背景及基本情况
党的十三大提出了社会主义初级阶段的理论,把“高度民主、法制完备”作为建设有中国特色社会主义民主政治的一项基本内容和实现国家长治久安的重要保证,并提出“法制建设必须贯穿于改革的全过程”的思想,推动了法制建设向纵深发展。自1985年国家开始有计划地有步骤地进行以政府主导各阶层成员参与的全民普法。1985开始的“一五普法”其主要目标是,以法律启蒙为主,使社会成员了解一些基本的法律常识,填补他们在这些方面的空白。这一任务完成后又开始了以强调宪法为核心,以专业法为重点,针对不同主体进行有区别的法律知识的普及为主要目标的“二五普法”。其后还先后开展了“三五普法”和“四五普法”,随着普法工作的不深入开展,其主要目标也从强调以领导干部为重点对象,加强依法行政、廉政建设到注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变,推动行政政府向服务性、法制性政府转变。1985至2005全民普法工作在历史的时空里穿梭了整整二十个年头,“四五普法”结束后,全民普法续存论对全民普法废除论的战胜,迎来的是第五个五年普法的启动。要胜利地完成以“把推动年度普法依法治理工作与‘四五普法’总结验收相结合,与研究制定‘五五普法’规划相结合,与全民法制宣传教育二十周年宣传活动相结合,广泛开展法制宣传教育,整体推进依法治理,不断增强全民法律素质,努力提高全社会法制和管理工作水平,促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协同发展,全面建设小康社会,创建和谐稳定的社会环境和人文法治环境”这样一个目标,就有必要对前四个五年普法工作进行全面的剖析。为此,我们在去年的小调查的基础上又于今年寒假期间进行了较大规模的调查活动,希望通过调查活动能明晰前期普法取得的成效和暴露出来的而又急需解决的问题,找到一条具有普遍适用性的基层普法之路,以期对“五五普法”法制建设有一些启示和推动作用。
此次调查活动历时一个多月,涉及多个单位、部门以及广大学生,具体有:县人民法院、县人民检察院、县司法局、县一中、县二中等等。从收回的调查问卷来看,调查对象既包括党政机关及其工作人员、企事业单位和职工,也包括中小学教师和学生;还有农民、个体户以及无业人员;既有具有大学本专科以上学历的也有初高中文化程度的,甚至是小学文化程度的人员。涉及面比较大,使调查具有很强的真实反映性。在调查方法上,有直接到各单位部门、企事业单位、学校找负责人、领导访谈,也有标准化的问卷调查,还有私下的个别探询,使访谈的深入性与问卷调查的普遍性相结合,使收集的材料达到直接性、真实性、全面性和客观性的要求。而就调查问卷和访谈问题本身而言,力求深入性、真实性、清晰性的全方位的统一:真实性,在问卷调查上尽量避免使用诱导性词语,在访谈上由于被访谈人员对调查者并没有戒心,因而得到的回答基本上是事实的真实反映;清晰性,上用语明确,舍弃模棱两可;深入性,无论是调查问卷还是访谈问题都力求能全面深刻地反映出问题。
这次问卷调查是分两部分完成的,一份问卷是专门针对在校学生设计的 ,另一份是针对一般社会成员随机非抽样进行的。前一份共发出合格问卷450份,后一份共发出合格问卷530份,两份问卷共回收984份,回收率为91.1%,其中的有效问卷是422份和482份共计904份,占回收问卷总数的91.9%。通过对这些统计数据以及其他访谈结果的分析,我们既看到了20年来普法工作取得的成就也发现了一些表面和深层的不足及问题。
三、全民普法取得的成效
通过此次的摸底调查可以看出前四个“五年普法”主要取得了如下的成果:
(一)、社会成员对法律的认知水平有了极大的提高,法律的权威性得到了加强。
在回答问卷中“我国的根本大法是什么”时,正确率高达97.9%,而在回答“你是否了解我国现行宪法的内容”这样一个问题时,有57.4%的人回答“基本了解”,24.2%的人回答“部分了解”,还有2%的人回答“完全了解”,三项合计是83.6%。社会成员对根本大法——宪法的了解已经达到了相当的高度,而且还有85.6%的民众知晓我国正在建设社会主义法制(治)国家。这充分说明社会成员对宪法的重视和对依法治国的认同和接受,而这种认同和接受也已经具备了一定的深度,在回答“你希望依法治国的最好结果是什么时”,有78.3%的人回答“实现社会 的稳定和有序以及经济的持续发展”,同时还有17.4%的人选择了“实现民主宪政”。 法作为工具,要实现阶级统治和社会管理的职能,就必须具备相当的权威性——在社会成员当中。虽然在被问到“你为什么要遵守不公正的法律”这个问题是有超过半数(64.5%)的人选择了“不遵守要受到制裁”这样的选项,但是,当他们面对“如果觉得法律不公正你会怎么办”时,只有10.9%的人选择了“不遵守”,而绝大部分人的回答是“遵守”。这足以说明,作为依法治国硬件的法的权威性正在迅速地提升,而这样的提升将会使法律在社会生活中的作用相应地得到加强,将有利于新问题、新纠纷的解决,促进社会的稳定发展。而社会成员对法律的认知水平的提高将既有利于国家胜利实现其国家意志实现阶级统治和社会管理职能,也有利于社会成员充分利用法律以实现自身的利益,同时对政府、国家进行有效的监督,使社会更加健康有序发展。
(二)、法律在社会生活中的重要性被充分地意识。早在二十世纪就有人提出:不懂法律的人将是二十一世纪文盲的特征之一。在当今知识经济高度密集的社会里法律现身于社会生活的各个方面,没有法律将步履唯艰。因此,基于这样的认识,社会成员在心理上有着强烈的对法律知识的渴求。突出地表现在回答“你认为法律与自己目前或将来的生活的关系如何”时,有高达78.2%的人选择了“重要”,另有5.8%的人选择了“非常重要”,共计83.2%。社会公众已经在实际上比较充分地意识到法律在未来生活中的重要作用。这样一种渴求心理又转化成了对法律知识的主动了解和学习。为了知悉这种需求心理,我们在问卷中设计了这样两道题:A.“政府是不是应该在民众中多举办一些普法性质的活动”,得到的结果是:89.5%的人强烈要求“应该”,只有9.4%的人觉得“不应该”,基本比例是9:1。也就是说在10个人中就有9个人希望了解到更多的法律知识。而在回答“你认为学校应不应该开设法律知识课”时,有92.3%的人持肯定态度,都认为应该加强对青少年法律知识的普及,希望自己的后代能够成为一个知法、懂法,能够用法律维护自己的合法权益的现代人,而不是近似于一个法盲,因不懂法而犯错误。通过对在校学生的调查问卷的分析比较发现,在校学生对法律的兴趣非常的浓厚,绝大部分同学同样希望学校最好能开设诸如针对大学生的法律基础知识课。最起码应该多在他们中间进行一些真正的普法教育。长达二十年的普法工作已经开始在社会公众的心理上构筑起一幢法律知识的大厦,使法律开始深入人心,成为生活中的必不可少的一部分。这种对法律的重要性的认识将成为民族基因世代遗传下去,这种对法律重要作用意识的觉醒将使法律在公众心理的分量加重,将促使人们自觉地守法、用法,促使人们从根深蒂固的以怨抱怨的纠纷解决的方式中走出来,从而转入法制的轨道上来,将进一步发掘出法律在社会生活中的作用,为依法治国建设社会主义法制(治)国家打下坚实的社会民众意识基础,促进民主法制的建设,加快社会主义和谐社会的实现。
(三)、运用法律手段保护自己合法权益的法治观念和权利意识逐步产生。二千多年的实践告诉我们,以暴制暴,同态复仇的纠纷解决机制并不能很好地解决矛盾,有时甚至会使矛盾升级,最后出现“世仇”(即因某一代之间的纠纷转变成为相继几代人之间的仇恨,世代不相往来)。而建国以来特别是改革开放以来的法制建设,法律知识的普及,法律素养的培植已经使社会公众逐渐地意识到,只有法律才能真正的解决纠纷和矛盾,也只有法律才能真正地维护自己的饿合法权益。法律开始由纸上的条文和规范渐渐地容入社会公众的现实生活中,法律在社会生活中愈来愈加生机勃勃。这突出地表现在:1.社会成员开始由被动地接受法律知识转向主动地学习法律知识。这一点从他们对法律知识课的开设以及对普法教育性活动的渴求就可获知。2.社会成员开始由无选择地接受法律知识到有目的有选择地学习掌握法律知识。早先,人们只是很迷糊的知道法律的重要性却并不会运用法律。因而也不知道那些法律于己是有利的,便“来者不拒”一股脑的全部接受。随着普法的深入,人们越加注意对于自身有关的法律的吸收。这一点从人们回答同样问题不同的正确率中就可以反映得出来。比如说,农民和家政服务人在回答“保姆在为顾主干家务时不幸用花瓶砸伤路人,医疗费是有保姆负担还是由顾主负担”时的正确率明显高于其他职业的人;而学生在回答“不满14周岁的幼女自愿发与一男性甲(满14周岁)发生性关系,问甲是否构成强奸罪”时的正确率又明显高于其他人。这样一种情形将有效地节省普法资源,提高普法的成效。3.社会成员开始由心理层面的接受学习法律知识到行为层面的学习运用法律。法律条文和规范只是文字性的,只有当它们被遵守和运用才能充分地发挥作用,同样法律条文和规范被公众学习记忆下来也不能发挥较大的效用。因此,只有把死的法律条文和规范运用到真实的社会生活中去法律才不会成为摆设,才能真正发挥其不可替代的作用。为此,我们设计了“当你认为自己的合法权益受到侵犯时,首先想到的解决办法是什么”这样一个问题。结果显示有66.8%的人首选“去法院告状”,另有15.0%的人愿意“找政府解决”4.50%的人选择了“忍耐”,5.80%的人选择“和侵害者争吵,进行报复”,另有7.90%的人愿意“私下和对方和解”。可以看出运用法律去捍卫自己正当权益成为人们的主要选择。4.社会成员的权利意识由无到弱逐步生长。在调查外一次邻里纠纷中纠纷一方由于另一方私改下水管道致使墙壁渗水,在争吵中频繁的使用“你已经侵犯了我的合法权益,你有义务防止水的渗漏,你要是再这样我可以到法院告你去!”;而在与在校学生交谈中我们也得知,学生信件被老师扣留,上课时被责令罚站的事件很少发生了,因为他们已经意识到老师没有权力剥夺自己的合法权益。这一点在我们的调查问卷中也得到了相应的反映。“假如你到法院告状你是基于什么目的”,对这一问题的回答有高达76.8%的人选择了“维护自己的合法权益”,另有9.3%的人回答的是“通过法律惩治对方”,更有3.9%的人选择了“实现法律正义”;而在回答“保姆在作家务时不幸受伤,雇主是否应该负担保姆的医疗费”时近94.0%的人觉得雇主应该负担。社会成员的权利意识正在觉醒。
四、普法中存在的问题之分析与解决
政府发动并主导,全民参与的全民普法相继开展了有二十个年头,取得了举世瞩目的伟大成就。但是在看到成就的同时不可否认的是,在成就的背后由于一些固有的传统思想的影响以及政治经济制度等因素,普法工作依然存在着相当的问题,有些问题还相当的尖锐。
(一)、外在因素
地方政府认识不高,不够重视。通过走访调查发现,很多兼具普法、法制宣传职能的政府单位、部门一心只放在如何为本单位创收怎样提高政绩上,而并没有把普法工作列入工作计划当中。有些单位是临时想起临时办,有些单位是检查来了即时补办,而有些单位干脆不办,到了年终时再凭空捏造材料。整个县里一年365天几乎没有什么像样的普法活动,把普法经费挪做他用。通过“你一年内接受过的普法或法制宣传活动有几次”这样一个问题的回答我们就可以清楚的知道活动开展的具体情况。在这个问题上“一次都没有接受过”的比例高达84.7%,只有10.1%的人“接受过1——2次”,这显然与社会成员高达百分之九十的对此类活动的需求是相脱节的,彼此间存在着巨大的矛盾,而因此,提高这些地方政府单位部门的认识和重视程度是有必要的也是迫切的。这就要求国家应该在制度上明确这些单位部门的普法责任,把普法工作的成绩纳入到政绩考核的范围内,使之成为晋升、提拔的条件之一。
我国经历了二千多年的封建社会,封建残余仍然很浓重,官僚作风,浮夸风,欺上瞒下,花架子,走过场等形式不良作风依然严重,官员的官本位思想比较根深蒂固。官员在思想上认为对社会成员的普法教育,提高民众的法律水平就是“开化民众”,将不利于官员的领导、管理,是在为自己培养“掘墓人”。虽然经过“三五普法”,但是官员的法律意识并没有得到很大的提高,法制观念依然相当的薄弱。仍然以高高在上的领导者自居,相信“言出法随”,强烈地夸大权力与法的对立。因为害怕失去权力而不情愿的开展普法工作,把普法工作当着没有办法的任务,为了完成任务而完成任务,其效果可想而知。因此,必须想方设法改变地方官员的权力顾虑,改变他们的陈旧观念,国家应该加强对地方官员的法制教育力度,培养他们的法律意识,法制观念,教会他们正确的分析权力与法的关系,变不情愿的普法为主动的普法。
组织机构的不健全,普法经费的不足,缺乏评价标准。在基层负有普法、法制宣传职责的有“法制办”、“人民法院”、“人民检察院”、“公安局”等单位部门,但是现实中除了“法制办“外其他单位部门很少履行过这样的职责,由于缺乏一个领导机构,因此对于这些单位部门的不作为“法制办”
也并有多少办法,只能听之任之。在调查过程中很多的单位部门都一再强调:不是他们这些单位部门不想履行自己的职责,而是缺乏履行的条件,每个单位都有本身的法定职能,而要举办一次普法或法制宣传活动从策划到实施需要大量的人力、物力、财力,最重要的是经费的短缺,致使无法履行这些职责。而由于没有一个领导机构,没有一个评价标准,没有将普法成绩纳入到政绩的考核范围,因此这种情况也就不能引起政府的注意,便一直存在着得不到改变。因此,国家有必要设置一个机构,统一领导全国的普法工作,并把普法工作开展的好坏作为单位部门工作成功与否的标准之一,国家财政部要在经济上给予大力的支持,设立专项经费,专门用于普法工作的开展。要制定一套比较完整具有实用性的检验手段和标准,例如,在量上原则性的规定每个单位开展普法工作的次数,在质上预先设定一个标准体系,然后在检查之时通过诸如问卷调查之类的方法在量和质方面进行摸底调查,把统计结果与评价标准体系进行参照,以检验各单位和部门普法活动开展的质量。当前,全国开设有法学专业的高校已超过四百所,各大院校拥有超过几十万的法学院学生,这些学生拥有较强的理论基础,同时也具有相当高的普法热情。在大学生就业形势不容乐观,大学生缺乏实践能力的境况下,各地方政府完全可以利用寒暑假学生回家,其他社会成员又相对赋闲之际,组织学生积极广泛地参与到普法的工作当中去,以利用法学学生的知识优势和热情。这样,学生能学以致用,巩固自己的知识,增强自身的实践能力,而普法单位和部门有能解决人手上的缺乏,同时还能在普法成效上有一定的提高。
地方政府的官员有法不依,违法不究,执法不严,司法不公,廉政建设差,使民众对政府缺乏信心,影响普法工作的开展和普法成效。地方政府远离中央,甚至远离省政府,上层对其监管力度小,地方主义色彩严重,而政府官员甚至是党员干部法律意识不强,为民服务观念淡薄,遵纪守法,依法办事,依法维护合法权益的自觉性不高。而且基层关系纵横交错,容易导致以言代法,以权压法的不良现象的产生,将直接损害社会成员的利益,损害政府的形象。在回答“你认为我县的法律执行状况如何”时,选择“较好”的只有不到百分之十(8.9%)的人,大部分的人都选择了“一般”(52.4%),两项合计才61.3%,却有38.7%的人分别选择了“较差”和“不好”。这说明社会公众对政府依法行政,公正司法的满意程度依然不高,而一直令社会成员深恶痛绝的腐败现象也是一个焦点问题,这些问题如果不得到和好的解决,政府在民众心中的形象将越来越差,而政府的领导力也势必削弱,普法工作也就很难开展取得成效。因此,国家必须进一步加大反腐昌廉的力度,加强廉政建设,肃清干部队伍,加强组织建设。对地方政府官员进行科学的任用,减少本籍官员在本地为政。加强政府官员的依法行政力度,加大对行政违法的惩治力度,在经费和地位上确保司法的独立地位,同时加强在司法领域的反腐建设,以保证司法人员的清廉性,提升他们在民众心中的正义形象,增强民众的政府和法律的信心。
(二)、内在因素
1、普法侧重一方主体---社会成员的义务,而忽视他们的权利.通过调查我们发现在普法中过于强调民众的接受义务,轻视民众的接受的选择的权利.而在普及的法律中和条文中则更多的是涉及社会成员的义务.只告知社会成员有什么义务,禁止为什么样的行为,而非告知社会成员有什么样的权利,如何运用这些权利.究其原因,一是官方主体对普法工作及其重要意义并没有足够清醒的认识,仍停留在机械地完成任务阶段;二是官本位思想的影响,官方主体仍认为对社会成员普法只是单纯的为了是公众能够遵纪守法,做一个"安分"的人,从而更有利于他们的统治.因此,有必要再次重申普法与依法治国和建设社会主义法制(治)国家的密切关系,重申法律的重要作用,同时切实转变地方官员的官本位思想和权利意识,培养他们的服务意识,公仆意识,在具体工作中要注意对权利意识的普及对民众权益的有效维护,将权利义务结合起来.
2.侧重法律条文的灌输,忽视法律素质的养成,普法形式单调,缺乏生动性与活泼性.现实中很多普法活动的举办形式是或把一些法规.法条印制成册发给社会公众,或挂几张宣传海报,或是开个会由个别领导在台上一再强调要求民众一定要遵纪守法,不要违法,大讲特讲空洞的话,而不涉及真正的法律.形式相当的呆板,其结果往往是宣传单丢得满地是,听讲话的要么忙自己的事,要么在打瞌睡,没有起到丝毫的作用,反增反感情绪.其实法律是一种理念,是一种法律思维.人的认识水平及既是有限的又是无限的.无限的表现在人能够认识事物的本质---形成法律理念;有限的则表现在人的精力有限不可能认识完所有的单个事物---人不可能将所有的法律条文都记住.因此,只有培养社会公众的法律思维,才能是法律真正进入民众的生活中去,而单纯的条文灌输久而久之只能增加民众的负担,为此社会成员对兼具活泼生动性的普法有着极大的期盼.因此,必须加大对民意的调查与吸收,采用他们喜闻乐见的形式开展普法工作,切实改变发条的单纯灌输为法律素质的养成.比如在村村通的基础上,在中央电视台广播台的节目中增设威权提示栏目,地方新闻媒体,报刊杂志也应多办一些诸如"今日说法"式的法制节目,开展诸如有奖问答,征文比赛之类的活动,把过去的单纯的发条文改为请人现身说法等一些为社会成员乐于接受乐于参与,能形成互动性的形式上来,同时尽可能办一些法制课程,通过课程切实提高人们的法律素养.
3.缺乏针对性,只管普,不论吸收,只重普及率轻视效果.某知名法学教授曾看到过一本发给或者要求农民购买的有该省司法厅编印的"农村普法读本"其中汇编的第一部法律是,而第二部法律竟然就是.通过调查我们知道在该县也同样存在这样的问题,本来普法活动开展的就少,而难得开展的也只是为了完成任务而不情愿开展的,往往不分是什么法,针对的是什么对象,对所有的人都普及同样的法律,不论民众主体是否用得着.为此,我们必须加强普法的针对性和科学性,针对不同的主体的不同需要普及不同的法律,在不同的时候对不同的人进行普法.比如说就不能象上面说的那样,对农民普及,而对个体工商户普及有关土地承包方面的法律,对学生普及合同法.而应该根据不同主体的切实需要普及他们急需的法律,在农忙时节普及有关种子,化肥等生产资料方面的法律知识,而在农闲时普及有关婚姻,财产等方面的法律.使普法能真正的对受普者得到实惠,起到切实有效的作用.使普法资源真正发挥作用而不被浪费.
针对这些情况,我们觉得普法法的制定应该提上议事日程,并且尽早地制定出来。在这部法律中首先要明确普法基本原则,比如:普法广泛原则、普法实效原则等。其次,要对普法法律关系进行规定,明晰普法法律关系的主客体和内容,尤其要明确普法工作的法定领导机构,以便统一领导全国的普法工作,同时具体规定各地方政府相应的职能单位和部门,明确这些主体在普法中的职能,还要赋予另一方主体---社会成员的权利,对失职和违法行为做出严格的责任规定。而国家还应该在制度和经济上给予必要的保障。唯有这样,普法工作才能确实落到实处,才能走上规范化的道路,才能真正地为法制建设和和谐社会的建设起到切实的推动作用。
五、结束语
由于时间上的紧迫和能力上的不足,本调查在各个方面都着实存在着缺陷,写本调查也只是希望能起到抛砖引玉的作用,不足之处还希望大家指教。在此对给予本次调查指导的西南民族大学法学院的黄薇老师表示感谢!



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